Bàn về thẩm quyền xác định quan hệ cha, mẹ, con

Tình huống:

Anh A và chị B cùng đăng ký thường trú tại ấp BN, xã ĐT, thị xã NB, tỉnh H, kết hôn vào năm 2008, không có đăng ký hôn. Quá trình chung sống đến năm 2009, A và B sinh được một con chung là cháu C, nhưng do D (là em trai của A) và vợ của D là E không có con nên muốn nhận C làm con đỡ đầu. Hơn nữa, do A và B không có đăng ký kết hôn, nên nhờ vợ chồng của D đi đăng ký khai sinh và đứng tên là cha, mẹ của C trên giấy khai sinh. Mặc dù, trên giấy tờ thì cháu C là con của D và E nhưng thực tế C vẫn sống chung và do anh A và chị B chăm sóc, nuôi dưỡng. Đến năm 2015, C đến tuổi đi học, nên anh A và chị B muốn thay đổi phần ghi cha mẹ trong giấy khai sinh. Trong khi đó, D và E đã bỏ địa phương đi từ năm 2010, không rõ đi đâu, không liên lạc được. Anh A có nộp đơn đến Ủy ban nhân dân xã ĐT để xin xác định C là con của anh A và chị B, để thay đổi phần ghi cha, mẹ trong giấy khai sinh, nhưng được đại diện của Ủy ban nhân dân xã ĐT trả lời là không thuộc thẩm quyền và hướng dẫn đến Tòa án nhân dân thị xã NB, tỉnh H để làm thủ tục giải quyết. Sau đó, anh A đến Tòa án nhân dân thị xã NB để nộp đơn yêu cầu xác định C là con ruột của A và B nhưng Tòa án cũng từ chối nhận đơn do không thuộc thẩm quyền. Sự việc kéo dài cho đến nay vẫn chưa được giải quyết. Vậy thẩm quyền thuộc về ai?

Thẩm quyền đăng ký việc nhận cha, mẹ cho con của Ủy ban nhân dân cấp xã

Theo quy định tại khoản 1 Điều 3; điểm a khoản 1 Điều 7; Điều 24 Luật hộ tịch năm 2014 thì thẩm quyền đăng ký nhận cha, mẹ, con là công dân cư trú ở trong nước do Ủy ban nhân dân cấp xã nơi cư trú của người nhận hoặc người được nhận là cha, mẹ, con thực hiện đăng ký nhận cha, mẹ, con. Mặt khác, tại khoản 1 Điều 101 Luật hôn nhân và gia đình năm 2014 quy định thẩm quyền xác định cha, mẹ, con là do: “Cơ quan đăng ký hộ tịch có thẩm quyền xác định cha, mẹ, con theo quy định của pháp luật về hộ tịch trong trường hợp không có tranh chấp”.

Với những quy định trên, Ủy ban nhân dân cấp xã có thẩm quyền đăng ký nhận cha, mẹ, con đối với trường hợp cá nhân cư trú ở trong nước và không có tranh chấp.

Về thủ tục đăng ký nhận cha, mẹ, con quy định tại Điều 25 Luật hộ tịch năm 2014 gồm các bước sau:

“1. Người yêu cầu đăng ký nhận cha, mẹ, con nộp tờ khai theo mẫu quy định và chứng cứ chứng minh quan hệ cha con hoặc mẹ con cho cơ quan đăng ký hộ tịch. Khi đăng ký nhận cha, mẹ, con các bên phải có mặt.

2. Trong thời hạn 03 ngày làm việc kể từ ngày nhận đủ giấy tờ theo quy định tại khoản 1 Điều này, nếu thấy việc nhận cha, mẹ, con là đúng và không có tranh chấp, công chức tư pháp – hộ tịch ghi vào Sổ hộ tịch, cùng người đăng ký nhận cha, mẹ, con ký vào Sổ hộ tịch và báo cáo Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã cấp trích lục cho người yêu cầu. Trường hợp cần phải xác minh thì thời hạn được kéo dài thêm không quá 05 ngày làm việc”.

Đồng thời, theo quy định của Điều 11 Thông tư số 15/2015/TT-BTP  ngày 16/11/2015 của Bộ Tư pháp quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật hộ tịch (Thông tư số 15/2015) và Nghị định số 123/2015/NĐ-CP ngày 15/11/2015 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật hộ tịch (Nghị định số 123/2015) thì chứng cứ để chứng minh quan hệ cha, mẹ, con theo quy định tại khoản 1 Điều 25 Luật hộ tịch năm 2014 gồm một trong các giấy tờ, tài liệu sau đây:

“1. Văn bản của cơ quan y tế, cơ quan giám định hoặc cơ quan khác có thẩm quyền ở trong nước hoặc nước ngoài xác nhận quan hệ cha con, quan hệ mẹ con.

2. Trường hợp không có văn bản quy định tại khoản 1 Điều này thì phải có thư từ, phim ảnh, băng, đĩa, đồ dùng, vật dụng khác chứng minh mối quan hệ cha con, quan hệ mẹ con và văn bản cam đoan của cha, mẹ về việc trẻ em là con chung của hai người, có ít nhất hai người thân thích của cha, mẹ làm chứng. Cơ quan đăng ký hộ tịch có trách nhiệm giải thích rõ trách nhiệm, hệ quả pháp lý của việc cam đoan, làm chứng không đúng sự thật. Cơ quan đăng ký hộ tịch từ chối giải quyết theo quy định tại Điều 5 của Thông tư này hoặc hủy bỏ kết quả đăng ký hộ tịch, nếu có cơ sở xác định nội dung cam đoan, làm chứng không đúng sự thật”.

Như vậy, trong trường hợp này nếu người yêu cầu nhận cha, mẹ, con nộp đầy đủ, hợp lệ các chứng cứ chứng minh theo quy định thì trong thời hạn 03 ngày làm việc, công chức tư pháp – hộ tịch cấp xã ghi vào sổ hộ tịch và xác nhận việc đăng ký nhận cha, mẹ, con. Trường hợp cần phải xác minh thì thời hạn được kéo dài thêm không quá 05 ngày làm việc.

Thẩm quyền xác định cha, mẹ, con của Tòa án

Theo quy định tại Điều 89 của Luật hôn nhân và gia đình năm 2014 thì:

“1. Người không được nhận là cha, mẹ của một người có thể yêu cầu Tòa án xác định người đó là con mình.

2. Người được nhận là cha, mẹ của một người có thể yêu cầu Tòa án xác định người đó không phải là con mình”.

Mặt khác, theo quy định tại khoản 2 Điều 101 của Luật hôn nhân và gia đình năm 2014 thì: “Tòa án có thẩm quyền giải quyết việc xác định cha, mẹ, con trong trường hợp có tranh chấp hoặc người được yêu cầu xác định là cha, mẹ, con đã chết và trường hợp quy định tại Điều 92 của Luật này. Quyết định của Tòa án về xác định cha, mẹ, con phải được gửi cho cơ quan đăng ký hộ tịch để ghi chú theo quy định của pháp luật về hộ tịch; các bên trong quan hệ xác định cha, mẹ, con; cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự”.

Đồng thời, tại khoản 4 Điều 28 của Bộ luật Tố tụng dân sự (BLTTDS) năm 2015 quy định: “Tranh chấp về xác định cha, mẹ cho con hoặc xác định con cho cha, mẹ” thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Ở BLTTDS năm 2015 còn ghi nhận trong trường hợp “yêu cầu xác định cha, mẹ cho con hoặc con cho cha, mẹ theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình” quy định tại khoản 10 Điều 29 BLTTDS năm 2015 cũng thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Đây là điểm mới mà ở BLTTDS năm 2004 sửa đổi, bổ sung năm 2011 không quy định. Nó được xem là một bước tiến mới của các nhà lập pháp trong việc luật hóa các quan hệ xã hội mà chưa được pháp luật ghi nhận. Từ đó, mở rộng thẩm quyền của Tòa án trong việc xem xét xác định cha, mẹ, con trong trường hợp có tranh chấp và không có tranh chấp. Tuy nhiên, do là quy định mới nên cũng gây không ít khó khăn cho quá trình áp dụng. Bởi lẽ, BLTTDS năm 2015 là luật chung về tố tụng, nhưng được ban hành sau Luật hôn nhân và gia đình năm 2014 dẫn đến một số quy định chưa được thống nhất. Cụ thể, tại Điều 89 và khoản 2 Điều 101 Luật hôn nhân và gia đình năm 2014 chỉ xác định có ba trường hợp xác định cha, mẹ, con thuộc thẩm quyền của Tòa án. Trong khi đó, tại khoản 10 Điều 29 BLTTDS năm 2015 quy định: “Yêu cầu xác định cha, mẹ cho con hoặc con cho cha, mẹ theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình” thuộc thẩm quyền của Tòa án được thực hiện theo quy định của pháp luật hôn nhân và gia đình, nhưng ở Luật hôn nhân và gia đình năm 2014 lại không có quy định nào về yêu cầu xác định cha, mẹ, con thuộc thẩm quyền của Tòa án. Từ đó, dẫn đến cơ quan tiến hành tố tụng lúng túng trong áp dụng, cho nên có tình trạng một số nơi tự “sáng tạo” ra mẫu hoặc áp dụng “tùy nghi” thiếu thống nhất. Do vậy, kiến nghị Tòa án nhân dân tối cao, Bộ Tư pháp và các Bộ, ngành có liên quan sớm ban hành các văn bản hướng dẫn quy định về trường hợp này cũng như ban hành các biễu mẫu tố tụng cho việc áp dụng được thống nhất và đúng với quy định của pháp luật.

Trở lại với trường hợp của A và B, như đã phân tích trên thì A và B có quyền nộp đơn và các giấy tờ chứng minh C là con ruột của A và B đến Tòa án nhân dân thị xã NB hoặc Ủy ban nhân dân xã ĐT theo sự lựa chọn của A và B để xác định C là con của mình. Tuy nhiên, vấn đề sẽ không có gì phức tạp nếu D và E có mặt ở địa phương và có văn bản cùng ký tên xác nhận thực tế C là con ruột của A và B. Nhưng hiện D và E đã bỏ địa phương đi từ năm 2010, không rõ đi đâu và cũng không liên lạc được nên D và E không thể cung cấp văn bản xác nhận cho A và B. Theo khoản 1 Điều 34 của Nghị định số 158/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ về đăng ký và quản lý hộ tịch (Nghị định số 158/2005) quy định: “Người nhận cha, mẹ, con phải nộp Tờ khai (theo mẫu quy định). Trong trường hợp cha hoặc mẹ nhận con chưa thành niên, thì phải có sự đồng ý của người hiện đang là mẹ hoặc cha, trừ trường hợp người đó đã chết, mất tích, mất năng lực hoặc hạn chế năng lực hành vi dân sự”. Với quy định này thì A và B muốn được cơ quan đăng ký hộ tịch thực hiện thủ tục đăng ký nhận cha, mẹ, con thì phải làm thủ tục yêu cầu tuyên bố D và E mất tích. Sau đó, cung cấp quyết định tuyên bố D và E mất tích của Tòa án cho cơ quan đăng ký hộ tịch để làm thủ tục nhận C là con mà không cần phải có sự đồng ý của D và E. Trường hợp A và B lựa chọn Tòa án thì thủ tục cũng thực hiện tương tự là phải yêu cầu tuyên bố D và E mất tích, sau đó mới khởi kiện bằng một vụ án hôn nhân và gia đình, trình tự, thủ tục xác định cha, mẹ, con thực hiện theo quy định của pháp luật tố tụng dân sự. Sau khi có bản án của Tòa án tuyên bố A và B là cha, mẹ ruột của C thì A và B nộp kèm theo bản án này với cơ quan đăng hộ tịch để vào sổ hộ tịch và thực hiện thay đổi phần ghi tên cha, mẹ ruột trong giấy khai sinh. Tuy nhiên, Nghị định số 158/2005 đã bị sửa đổi, bổ sung bằng Nghị định số 06/2012/NĐ-CP ngày 02/02/2012 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định về hộ tịch hôn nhân và gia đình và chứng thực. Sau đó, bị bãi bỏ và thay thế bằng Nghị định số 123/2015, Thông tư số 15/2015 và quy định trên không còn được pháp luật ghi nhận nên gây vướng mắc trong áp dụng. Vấn đề đặt ra với quy định của pháp luật hiện hành, nếu Tòa án ra quyết định hoặc bản án xác định A và B là cha, mẹ ruột của C khi A và B lựa chọn Tòa án hoặc cơ quan đăng ký hộ tịch ghi nhận vào sổ hộ tịch xác định C là con ruột của A và B khi A và B lựa chọn Ủy ban nhân dân. Trong trường hợp D và E trở về và không thống nhất với sự việc này và có chứng cứ khác chứng minh rằng C là con ruột của D và E thì quyết định hoặc bản án của Tòa án nhân dân thị xã NB về xác định A và B là cha, mẹ ruột của C sẽ bị Tòa án cấp trên tuyên hủy quyết định hoặc bản án đó do vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng với lý do không đưa D và E vào tham gia tố tụng, gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của D và E. Tương tự đối với Ủy ban nhân dân thì sẽ bị khiếu nại, khiếu kiện về hành vi hành chính, quyết định hành chính. Với những vướng mắc và bất cập nêu trên, kiến nghị cần xem xét ban hành văn bản hướng dẫn về trường hợp xác định cha, mẹ cho con là người chưa thành niên, bị mất hoặc hạn chế năng lực hành vi dân sự cần phải có ý kiến của người hiện đang là cha hoặc mẹ của người đó, trừ trường hợp người đó đã chết, mất tích, mất năng lực hoặc hạn chế năng lực hành vi dân sự.

Tóm lại, do pháp luật hiện hành còn chưa quy định cụ thể, rõ ràng về việc đăng ký nhận cha, mẹ, con. Do đó, với tình huống trên, theo ý kiến của tác giả, trước tiên, A và B phải làm thủ tục tuyên bố D và E là mất tích theo quy định tại Điều 387, 388, 389 BLTTDS năm 2015. Sau khi nhận được quyết định của Tòa án tuyên bố D và E là mất tích, nếu lựa chọn Tòa án thì A và B sẽ khởi kiện D và E bằng một vụ án hôn nhân và gia đình yêu cầu về xác định cha, mẹ cho con, kèm theo chứng cứ chứng minh quy định tại Điều 11 Thông tư số 15/2015. Sau khi có bản án của Tòa án xác định A và B là cha, mẹ ruột của C thì sẽ liên hệ Ủy ban nhân dân xã ĐT để thực hiện thay đổi phần ghi của cha, mẹ trong giấy khai sinh. Tương tự, nếu A và B lựa chọn Ủy ban nhân dân xã ĐT thì nộp kèm theo chứng cứ, chứng minh A và B là cha, mẹ ruột của C cùng với quyết định tuyên bố D và E là mất tích. Sau khi có quyết định công nhận A và B là cha, mẹ ruột của C thì A và B tiếp tục liên hệ bộ phận đăng ký hộ tịch của Ủy ban nhân dân xã ĐT để thực hiện việc thay đổi phần ghi tên của cha, mẹ trong giấy khai sinh theo quy định của pháp luật về hộ tịch.

Như vậy, theo quy định của BLTTDS và Luật HNGĐ hiện hành thì thẩm quyền xác định cha, mẹ, con khi có tranh chấp là của Tòa án. Đối với trường hợp không có tranh chấp thì thẩm quyền bao gồm cả cơ quan đăng ký hộ tịch và Tòa án do đương sự lựa chọn. Đây là quy định mới trong BLTTDS năm 2015, quy định này tạo điều kiện thuận lợi cho đương sự có cơ hội lựa chọn cơ quan có thẩm quyền thực hiện theo yêu cầu của mình trên cơ sở quy định của pháp luật.Tuy nhiên, hiện nay còn bộc lộ nhiều hạn chế nhất định đòi hòi cần có nhiều sửa đổi, bổ sung cho việc áp dụng pháp luật được thống nhất./.