Một số kinh nghiệm nghiên cứu hồ sơ vụ án hành chính ở giai đoạn sơ thẩm

Với sự thay đổi của Luật tổ chức VKSND năm 2014, Luật Tố tụng hành chính 2015 ra đời, có hiệu lực kể từ ngày 01/6/2016 cũng có nhiều điểm mới, đặc biệt là thẩm quyền của Viện kiểm sát trong quá trình kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính được mở rộng, trong đó có quyền phát biểu quan điểm giải quyết vụ án tại phiên tòa xét xử. Bên cạnh đó, việc mở rộng thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của TAND cấp tỉnh mà cụ thể là đối với khiếu kiện Quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch và UBND cấp huyện, quận, thành phố thuộc tỉnh sẽ do TAND cấp tỉnh giải quyết, dẫn đến số lượng án hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của VKSND thành phố Hà Nội tăng đột biến, nhưng tỷ lệ giải quyết lại chưa cao (năm 2017, VKSND thành phố Hà Nội thụ lý hơn 300 vụ giải quyết 73 vụ; năm 2018, thụ lý 883, giải quyết 203 vụ; năm 2019, thụ lý 994, giải quyết 355 vụ). Chỉ tính riêng 10 tháng năm 2020, tổng số lượng án hành chính VKSND thành phố Hà Nội thụ lý là 928 vụ, trong đó, tòa án đã giải quyết 280 vụ, hiện còn tồn 648 vụ. Các khiếu kiện hành chính chủ yếu liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai.

Có thể nói, trong những năm gần đây, cùng với sự phát triển đô thị hóa, tình hình khiếu kiện trong lĩnh vực hành chính nói chung và lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước về đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội ngày càng gia tăng về số lượng, đa dạng và phức tạp về tính chất, chiếm khoảng 90% số lượng các vụ án hành chính mà TAND thành phố Hà Nội phải giải quyết hàng năm; trong đó, khiếu kiện hành chính về đất đai tại đô thị chiếm 30%. Do đó, để giải quyết một cách hiệu quả loại án này thì trước hết chúng ta phải nâng cao chất lượng nghiên cứu và có phương pháp nghiên cứu hồ sơ chuyên sâu, áp dụng căn cứ pháp luật chính xác. Cụ thể:

1. Về phần tố tụng, Kiểm sát viên cần lưu ý những vấn đề cơ bản sau

Thứ nhất, xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính

Khi nhận được thông báo thụ lý, Kiểm sát viên phải xác định đối tượng khởi kiện là Quyết định hành chính hay hành vi hành chính? do chủ thể nào ban hành? đối tượng khởi kiện (Quyết định hành chính hay hành vi hành chính bị kiện) có liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện hay không? từ đó, mới xác định vụ việc có thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án hay không? Nếu thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án thì thuộc thẩm quyền của Tòa án cấp nào theo quy định tại Điều 31 và Điều 32 Luật TTHC.

Thứ hai, nắm vững các trường hợp trả lại đơn khởi kiện

Khi đương sự có đơn khởi kiện gửi Tòa án thì bước đầu tiên của Thẩm phán được phân công thụ lý đơn là xem xét đơn khởi kiện có thuộc trường hợp trả lại đơn khởi kiện theo quy định tại Điều 123 Luật TTHC hay không. Kiểm sát viên phải nghiên cứu kỹ các trường hợp trả lại đơn khởi kiện để nếu như đương sự có khiếu nại việc trả lại đơn hoặc Viện kiểm sát kiến nghị việc trả lại đơn thì Viện kiểm sát phải tham gia phiên họp và đề xuất quan điểm việc giữ nguyên việc trả lại đơn hay nhận lại đơn khởi kiện.

Thứ ba, xác định rõ nội dung khởi kiện khi nghiên cứu hồ sơ

Sau khi Tòa án thu thập chứng cứ đầy đủ, mở phiên họp kiểm tra giao nộp, tiếp cận công khai chứng cứ và đối thoại xong, nếu vụ án không thuộc trường hợp đình chỉ hoặc tạm đình chỉ theo Điều 141 và Điều 143 Luật TTHC thì tòa án sẽ ban hành Quyết định đưa vụ án ra xét xử và chuyển hồ sơ cho Viện kiểm sát nghiên cứu trong thời hạn 15 ngày theo Điều 147 Luật TTHC.

Khi nhận được hồ sơ thì Kiểm sát viên lưu ý phải đọc kỹ đơn khởi kiện và đơn khởi kiện bổ sung của đương sự, xem họ khởi kiện về vấn đề gì, có phù hợp với nội dung trong thông báo thụ lý vụ án không?

Thứ tư, xem xét về vấn đề thời hiệu khởi kiện

Kiểm sát viên khi xem xét đến Quyết định hành chính hay hành vi hành chính bị khiếu kiện cần chú ý các văn bản này còn thời hiệu khởi kiện theo quy định tại Điều 116 Luật TTHC không? Nếu hết thời hiệu khởi kiện thì phải yêu cầu Tòa án thu thập chứng cứ, xem có lý do khách quan hoặc trường hợp bất khả kháng khiến cho người khởi kiện không khởi kiện đúng thời hạn hay không?

Thứ năm, xác định tư cách người tham gia tố tụng

Về xác định tư cách người tham gia tố tụng phải lưu ý Quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu kiện có liên quan đến một hay nhiều người, tránh bỏ sót người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan.

Ví dụ: Khiếu kiện quyết định thu hồi đất và phương án bồi thường hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất đối với hộ gia đình thì ngoài người khởi kiện còn phải đưa các thành viên trong hộ gia đình tại thời điểm có quyết định thu hồi đất vào tham gia tố tụng với tư cách người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan. Nếu những người đó có văn bản ủy quyền thì phải kiểm tra xem đủ các thành viên chưa.

Thứ sáu, khi nghiên cứu hồ sơ vụ án hành chính, Kiểm sát viên cần phải lưu ý việc ủy quyền phải đúng quy định tại khoản 3 Điều 60 Luật TTHC.

Thứ bảy, việc thực hiện quyền yêu cầu và quyền kiến nghị

Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, Viện kiểm sát thực hiện quyền yêu cầu và kiến nghị theo quy định tại Điều 25 Luật TTHC. Nếu qua nghiên cứu hồ sơ phát hiện cần phải xác minh thu thập tài liệu chứng cứ thì lúc này Kiểm sát viên sẽ thực hiện quyền yêu cầu. Đây là một nội dung quan trọng trong quá trình nghiên cứu và giải quyết vụ án bởi chỉ khi có đầy đủ tài liệu, chứng cứ thì việc giải quyết vụ án hành chính mới khách quan, đúng quy định của pháp luật.

Đối với quyền kiến nghị thì Viện kiểm sát có quyền kiến nghị Tòa án khắc phục vi phạm trong giải quyết vụ án hành chính và kiến nghị Tòa án áp dụng hoặc không áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời. Ví dụ: trường hợp Tòa án có vi phạm về thời hạn chuẩn bị xét xử, chuyển các văn bản tố tụng cho VKS chậm hoặc không áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời theo quy định tại Điều 66 Luật TTHC trong trường hợp cần áp dụng thì Viện kiểm sát có quyền ban hành kiến nghị đối với từng vi phạm cụ thể.

Trong thực tiễn giải quyết án hành chính, việc áp dụng quyền yêu cầu hay kiến nghị cũng là một nội dung tương đối khó bởi luật quy định cũng chưa rõ ràng. Điều 25 chỉ quy định quyền của Viện kiểm sát từ khi thụ lý vụ án đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án, trong đó có nói đến việc thực hiện quyền yêu cầu, kiến nghị nhưng không nêu rõ khi nào thì thực hiện quyền yêu cầu và khi nào thực hiện quyền kiến nghị. Do đó, để thực hiện tốt các quyền này, KSV cần phải nghiên cứu kỹ Điều 43 Luật TTHC quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm sát viên.

Thứ tám, về tài liệu, chứng cứ

Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, Kiểm sát viên cũng cần lưu ý đến vấn đề tài liệu, chứng cứ, trong đó, có biên bản phiên họp công khai chứng cứ và đối thoại. Về cơ bản, các căn cứ khởi kiện cũng như tài liệu do người bị kiện xuất trình phải được thể hiện trong biên bản này bởi có trường hợp tại phiên tòa người khởi kiện hoặc luật sư của người khởi kiện yêu cầu Tòa án ngừng phiên tòa để thu thập thêm tài liệu chứng cứ chứng minh cho yêu cầu khởi kiện. Tuy nhiên, nếu có căn cứ thì Viện kiểm sát có ý kiến cho ngừng phiên tòa, nếu thấy yêu cầu thu thập tài liệu này không liên quan đến việc giải quyết vụ án thì đề nghị Hội đồng xét xử vẫn tiếp tục và có quan điểm tại phiên họp công khai chứng cứ và đối thoại các bên đã cam đoan không còn tài liệu nào khác.

Về vấn đề thu thập tài liệu chứng cứ, Kiểm sát viên cần lưu ý: Viện kiểm sát chỉ có thể tự xác minh, thu thập tài liệu chứng cứ để thực hiện quyền kháng nghị theo quy định tại khoản 6 Điều 84 Luật TTHC.

2. Về việc giải quyết nội dung vụ án

Để đảm bảo giải quyết vụ án khách quan, đúng quy định pháp luật thì nhiệm vụ của Kiểm sát viên khi nghiên cứu hồ sơ bên cạnh việc kiểm tra các thủ tục tố tụng thì việc giải quyết nội dung, hướng giải quyết vụ án cũng cần có quan điểm rõ ràng, đúng theo quy định của pháp luật. Cụ thể:

Kiểm sát viên phải nắm vững căn cứ pháp luật và các văn bản có liên quan để xác định tính hợp pháp của Quyết định hành chính bị khởi kiện xem trình tự, thủ tục, thẩm quyền và căn cứ ban hành Quyết định hành chính trong từng vụ việc cụ thể có đúng không? Nếu là khiếu kiện về hành vi hành chính thì phải xác định cơ quan, người có thẩm quyền nếu không thực hiện hành vi hoặc nếu thực hiện hành vi thì có ai bị ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi hợp pháp bởi hành vi đó hay không? Bởi sự khách quan đúng pháp luật của vụ án chỉ có thể được xác định trên cơ sở tổng hợp các thông tin về vụ án và các thông tin này được phản ảnh qua các tài liệu, chứng cứ của vụ án do Tòa án thu thập.

Ví dụ: Khi nghiên cứu một vụ án hành chính vể khiếu kiện đối với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất: Khi có yêu cầu khởi kiện của đương sự và Tòa án thụ lý, sau đó Tòa án tiến hành các hoạt động tố tụng và chuyển hồ sơ cho Viện kiểm sát. Lúc này, nhiệm vụ của Kiểm sát viên là ngoài kiểm tra về thủ tục tố tụng phải nghiên cứu xem trong hồ sơ Tòa án đã thu thập đầy đủ tài liệu, chứng cứ để giải quyết vụ án chưa. Kiểm sát viên cần xác định quyết định thu hồi đất của UBND là loại đất gì, Quyết định phê duyệt phương án bồi thường hỗ trợ, tái định cư có thể hiện đúng nguồn gốc đất và loại đất không? Việc áp dụng mức bồi thường có đúng loại đất, đúng căn cứ không… Ngoài ra, cũng cần phải căn cứ vào quá trình sử dụng đất, việc kê khai, đăng ký đất và việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, từ đó đối chiếu với quy định của pháp luật tại thời điểm phê duyệt phương án xem phương án bồi thường, hỗ trợ đã đúng chưa, nếu chưa thì sẽ đề nghị Hội đồng xét xử chấp nhận yêu cầu của người khởi kiện và hủy phương án bồi thường, hỗ trợ.

Như vậy để nghiên cứu một hồ sơ vụ án hành chính theo trình tự sơ thẩm đạt hiệu quả, Kiểm sát viên buộc phải nghiên cứu kỹ về thủ tục tố tụng cũng như quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện. Phải xác định rõ xem cơ quan hoặc người có thẩm quyền ban hành quyết định hoặc thực hiện hành vi hành chính đúng hay sai, nếu thấy cần thiết phải thu thập thêm tài liệu chứng cứ mới giải quyết vụ án một cách khách quan thì chúng ta thực hiện quyền yêu cầu hoặc quyền kiến nghị. Trên cơ sở đó, Kiểm sát viên mới có thể đề xuất, báo cáo vụ án với Lãnh đạo một cách rõ ràng và đưa ra quan điểm giải quyết đúng đắn.

Việc nghiên cứu kỹ hồ sơ vụ án là cơ sở, tiền đề quan trọng nhất để Kiểm sát viên tham gia phiên tòa tự tin, thể hiện vai trò, vị thế của Viện kiểm sát; đồng thời, tạo niềm tin cho các đương sự tham gia tố tụng, từ đó khắc phục tình trạng khiếu kiện kéo dài, hạn chế việc khiếu nại trở thành điểm nóng, giữ vững an ninh chính trị trên địa bàn và quan trọng nhất là phục vụ tốt nhiệm vụ chính trị địa phương./.

Phòng 10 – VKSND thành phố Hà Nội