Các hình thức quản lí hành chính nhà nước

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hình thức pháp lí quan trọng nhất trong hoạt động của các chủ thể quản lí hành chính nhà nước nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Số lượng văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành là rất lớn. Điều đó dường như không phù hợp với chức năng cơ bản của bộ máy hành chính nhà nước là chức năng chấp hành luật. Điều đó được quyết định chủ yếu bởi các cơ quan quyền lực nhà nước các cấp không phải là những cơ quan hoạt động thường xuyên và việc mở rộng phạm vi những vấn đề các cơ quan quyền lực nhà nước mới được phép quyết định không phải là vô tận.

Mặt khác, pháp luật hiện hành và thực tiễn quản lí khẳng định khả năng lập quy độc lập của các cơ quan hành chính nhà nước. Những quy tắc xử sự chung trong luật và các văn bản khác của các cơ quan quyền lực nhà nước không bao hàm hết mọi vấn đề của đời sống xã hội. Chúng chỉ là những quy định chung cần được cụ thể hóa trong từng lĩnh vực của quản lí hành chính nhà nước. Nhiệm vụ cụ thể hóa đó được pháp luật trao cho các cơ quan hành chính nhà nước tương ứng. Hoạt động này không nhằm thay đổi những quy định chung mà nhàm bao đảm việc chấp hành những quy định chung bằng cách bổ sung những quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành nhằm cụ thể hóa, chi tiết hóa những quy phạm luật căn cứ vào những điểu kiện lãnh thể và thời gian, đảm bảo chấp hành luật một cách đúng đắn, hiệu quả, phù hợp với những yêu cầu của luật.

Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật là phương tiện hữu hiệu để các chủ thể quản lí hành chính nhà nước tác động tích cực lên lĩnh vực đời sống xã hội thuộc quyền quản lí của mình trong khuôn khổ những yêu cầu chung của luật. Cũng chính thông qua việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà vai trò điều chỉnh của hoạt động chấp hành quyền lực nhà nước được thể hiện một cách tương đối đầy đủ. Nếu không có thẩm quyển ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì hoạt động của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước chỉ có tính chất chấp hành thụ động, đơn giản mà không mang tính sáng tạo.

Quá trình quản lí đòi hòi phải ban hành những quyết định quản lí mà một phần trong những quyết định đó có chứa đựng chương trình hoạt động đối với các đối tượng quản lí dưới quyền. Trong quyết định quản lí có xác định mục đích thành lâp, quy định nhiệm vụ của đối tượng quản lí. Những mối liên hệ công tác cơ bản… Thông qua hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính, các chủ thể của quản lí hành chính nhà nước:

– Ấn định những quy tắc xử sự trong quản lí hành chính nhà nước. Cụ thể là ban hành những quy định có tính chất chung hoặc ngành, liên ngành liên quan đến hành vi xử sự của các cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan, xí nghiệp, tổ chức kinh tế, tố chức xã hội cũng như công dân, người nước ngoài… trong quản lí hành chính nhà nước.

– Quy định những nhiệm vụ cụ thể, quyền hạn, nghĩa vụ và trách nhiệm của các bên tham gia quan hệ quản lí hành chính nhà nước.

– Xác định các mối liên hệ chủ yếu giữa các bộ phận của hệ thống quản lí hành chính nhà nước.

– Quy định những hạn chế và những điều ngăn cấm.

– Trong trường hợp cần thiết, đặt ra những nghĩa vụ đặc biệt hoặc trao quyền hạn đặc biệt.

– Thực hiện chức năng bảo vệ pháp luật và đặt ra những bảo đảm pháp lí cho trật tự quản lí hành chính nhà nước.

Từ những điều đã phân tích ở trên cho thấy phạm vi hoạt động lập quy của các cơ quan hành chính nhà nước và khả năng sử dụng nó nhằm điều chỉnh các mặt khác nhau của hoạt động chấp hành – điều hành là rất lớn. Bởi vậy, cần đặt vấn đề về yêu cầu đối với hoạt động lập quy của các cơ quan hành chính nhà nước.

Những yêu cầu cơ bản đối với hoạt động lập quy của các cơ quan hành chính nhà nước là:

– Giới hạn lập quy về nguyên tắc phải được quy định bởi cơ quan quyền lực nhà nước.

– Hoạt động lập quy trong mọi trường hợp phải có cơ sở pháp lí là những quy định tương ứng của cơ quan quyền lực nhà nước và sự ủy nhiệm cụ thể của cơ quan quyền lực nhà nước.

Tóm lại, trong các văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan hành chính nhà nước quy định những quy tắc chung trong lĩnh vực quản lí hành chính nhà nước; những nhiệm vụ, quyền hạn và nghĩa vụ cụ thể của các bên tham gia quan hệ quản lí hành chính nhà nước; xác định rõ thẩm quyển và thủ tục tiến hành hoạt động của các chủ thể quản lí… Quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật và giới hạn của hoạt động này của các cơ quan hành chính nhà nước được pháp luật quy định chặt chẽ.

Ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật

Ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật là hình thức hoạt động chủ yếu của các cơ quan hành chính nhà nước. Nội dung của nó là áp dụng một hay nhiều quy phạm pháp luật vào một trường hợp cụ thể, trong những điều kiện cụ thể. Việc ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt những quan hệ pháp luật hành chính cụ thể.Bằng việc ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật, các chủ thể quản lí hành chính nhà nước giải quyết những việc cụ thể liên quan đến cơ quan, tổ chức hay cá nhân trên cơ sở những yêu cầu và điều kiện được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật. Đồng thời các chủ thể quản lí hành chính nhà nước cũng thực hiện những nhiệm vụ được giao trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội thông qua việc ban hành các văn bản loại này.

Đặc trưng của các văn bản áp dụng quy phạm pháp luật cũng như của các văn bản quy phạm pháp luật hành chính là tính chất quyền lực và tính chất dưới luật. Những văn bản áp dụng quy phạm pháp luật phải phù hợp với những văn bản quy phạm pháp luật.

Các văn bản áp dụng quy phạm pháp luật rất khác nhau về nội dung, tính chất, mục đích… nên khó có thể tiến hành phân loại chi tiết mà không gây tranh luận. Vi vậy, có thể chia chúng thành hai nhóm lớn sau đây:

– Những văn bản chấp hành pháp luật.
– Những văn bản bảo vệ pháp luật.

Trong cả hai trường hợp (ban hành văn bản chấp hành pháp luật và ban hành văn bản bảo vệ pháp luật) mục đích cơ bản của việc ban hành văn bản là đảm bảo hành vi xử sự cần thiết của các thành viên tham gia quan hệ quản lí hành chính nhà nước. Trong mỗi trường hợp mục đích chung này đạt được bằng những cách khác nhau. Trong trường hợp ban hành văn bản chấp hành pháp luật, các chủ thể quản lí hành chính nhà nước áp dụng hoặc hiện thực hóa phần quy định của quy phạm pháp luật tương ứng. Đây là hoạt động mang tính tích cực, thông qua hoạt động này quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ quản lí hành chính nhà nước được hiện thực hóa trong mối liên hệ với việc điều chỉnh thường xuyên và trực tiếp những quan hệ đó (ví dụ: Quyết định bổ nhiệm). Trong trường hợp ban hành những văn bản bảo vệ pháp luật, các chủ thể quản lí hành chính nhà nước áp dụng hoặc hiện thực hóa phần chế tài của quy phạm pháp luật tương ứng (ví dụ: Quyết định xử phạt). Đây là hoạt động không thể thiếu của các chủ thể quản lí hành chính nhà nước để đảm bảo pháp chế và kỉ luật nhà nước.

Như vậy, thông qua việc ban hành các văn bản áp dụng quy phạm pháp luật, các chủ thể quản lí hành chính nhà nước tác động một cách tích cực và trực tiếp đến mọi mặt hoạt động của các cơ quan cấp dưới, các cơ quan và tổ chức trực thuộc, các tổ chức phi nhà nước và công dân, cá nhân và tổ chức nước ngoài tham gia vào quan hệ quản lí hành chính nhà nước. Phạm vi tác động của các văn bản loại này là rất rộng và khó có thể liệt kê tỉ mỉ. Đó là những vấn đề về tổ chức, xác định nhiệm vụ, đặt nghĩa vụ cụ thể, thỏa mãn những yêu cầu hợp pháp của công dân, áp dụng các chế tài hành chính…Thực chất toàn bộ hoạt động hàng ngày của các chủ thể quàn lí hành chính nhà nước thể hiện trong các văn bản áp dụng quy phạm pháp luật nên những văn bản loại này có số lượng lớn hơn hẳn so với các văn bản quy phạm pháp luật. Những văn bản loại này tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích của các đối tượng có liên quan nên đòi hỏi các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn ban phải có kiến thức pháp lí và chuyên môn cần thiết, thận trọng trong từng trường hợp, xem xét kĩ mọi mặt của vấn đề cần giải quyết… để có thể đưa ra quyết định đứng đắn và hợp lí.

Thực hiện những hoạt động khác mang tính chất pháp lí

Đây là hình thức pháp lí quan trọng của hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Hình thức hoạt động này được tiến hành khi phát sinh những điều kiện tương ứng được định trước trong quy phạm pháp luật nhưng không cần ban hành vãn bản áp dụng quy phạm pháp luật.

Đó là những hoạt động như:

– Áp dụng các biện pháp nhằm ngăn chặn và phòng ngừa vi phạm pháp luật như kiểm tra giấy phép lái xe, kiểm tra việc đăng kí tạm trú, tạm vắng…

– Đăng kí những sự kiện nhất định như đăng kí khai sinh,khai tử…

– Lập và cấp một số giấy tờ nhất định như lập biên bản về vi phạm hành chính, cấp giấy phép lái xe…

Trong những hoạt động khác mang tính chất pháp lí thì công tác công chứng có ý nghĩa đặc biệt quan trọng.

Công chứng là việc công chứng viên chứng nhận tính xác thực, tính hợp pháp của hợp đồng, giao dịch khác bằng văn bản mà theo quy định của pháp luật phải công chứng hoặc cá nhân, tổ chức tự nguyên yêu cầu công chứng. Văn bản công chứng có hiệu lực thi hành đối với các bên liên quan; trong trường hợp bên có nghĩa vụ không thực hiện nghĩa vụ của mình thì bên kia có quyền yêu cầu toà án giải quyết, trừ trường hợp các bên tham gia hợp đồng, giao dịch có thỏa thuận khác. Văn bản công chứng có giá trị chứng cứ; những tình tiết, sự kiện trong văn bản công chứng không phải chứng minh (trừ trường hợp bị toà án tuyên bố là vô hiệu).

Nghiên cứu hoạt động công chứng ta thấy rằng hoạt động này không có tác động pháp lí trực tiếp nhưng gián tiếp làm phát sinh những hậu quả pháp lí nhất định bởi vì thông qua hoạt động này ta nhận được những tài liệu làm cơ sở cho việc ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật. Mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ coi những sự kiện được công chứng viên xác nhận là những sự kiện có ý nghĩa quan trọng trong việc giải quyết những công việc cụ thể.

Hoạt động công chứng giữ vai trò quan trọng trong việc bảo vệ quyền con người và nhiều quyền được thực hiện trên cơ sở những tài liệu được công chứng viên chứng nhận. Cũng chính vì vậy mà những hoạt động này mang lính chất pháp lí mặc dù chúng không trực liếp làm phát sinh hậu quả pháp lí.

Như vậy, hình thức này giống hình thức trên ở chỗ được thực hiện khi phát sinh những điều kiện được dự định trước trong quy phạm pháp luật và khác hình thức trên ở chỗ không phải ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật.

Áp dụng những biện pháp tổ chức trực tiếp

Áp dụng những biện pháp tổ chức trực tiếp là hoạt động không thể thiếu của quản lí nói chung và quản lí hành chính nhà nước nói riêng.

Hoạt động tổ chức do các chủ thể quản lí hành chính nhà nước tiến hành cũng có chung một mục đích như những hình thức hoại động mang tính chất pháp lí, cái khác là ở phương tiện để đạt được mục đích chung đó.

Kết quả của những hoạt động này không tạo ra những quy tắc bắt buộc chung, không làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật. Mặc dù vậy, những hoạt động này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, là khâu then chốt trong việc giải quyết những nhiệm vụ đặt ra cho các cơ quan hành chính nhà nước, trong việc mở rộng một cách toàn diện công tác tổ chức vào quần chúng, trong việc nghiên cứu và phổ biến kinh nghiệm tiên tiến…

Những biện pháp tổ chức đa dạng được sử dụng rộng rãi để đảm bảo hoạt động chính xác và có hiệu quả của hệ thống quản lí hành chính nhà nước tương ứng từ trên xuống dưới, nghĩa là thường mang tính chất quản lí nội bộ. Đồng thời, chúng cũng được sử dụng để tác động ra bên ngoài, tác động đến các tổ chức phi nhà nước và công dân. Hoạt động tổ chức đối với các đối tượng khác nhau được tiến hành thông qua các biện pháp khác nhau.

Đối với hoạt động tổ chức trong bộ máy hành chính nhà nước cần nhấn mạnh đến công tác hướng dẫn, giải thích, kiểm tra, tổ chức công tác trong bộ máy của những cơ quan này. Cụ thể là:

– Đảm bảo sự kết hợp đúng đắn giữa tập thể lãnh đạo và cá nhân phụ trách.
– Chuẩn bị và tiến hành các cuộc họp, hội nghị, hội thảo…
– Phân công nhiệm vụ giữa các bộ phận của một cơ quan, giữa các thành viên trong một bộ phận.
– Tổ chức thi đua, tổng kết và phổ biến kinh nghiệm tiên tiến.
– Đề ra những biện pháp cụ thể để ứng dụng thành tựu khoa học – kĩ thuật vào quản lí….

Đối với các tổ chức phi nhà nước và công dân có thể nói đến những biện pháp như:

– Động viên các tổ chức và cá nhân tham gia vào hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước.
– Phối hợp hoạt động giữa các cơ quan nhà nước và tổ chức xã hội.
– Tiến hành hoạt động tổ chức quần chúng (hội họp. gặp mặt…).
– Giải thích nội dung và mục đích của các quyết định quản lí.
– Thăm dò và hướng dẫn dư luận xã hội….Để tiến hành những biện pháp tổ chức kể trên không cần phải ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật. Chúng được thực hiện theo trình tự hoạt động thông thường của các cơ quan hành chính nhà nước. Mặt khác, những tiền đề và kết quả của chúng có thể được ghi nhận bằng văn bản.

Thực hiện những tác động về nghiệp vụ – kĩ thuật

Đây là những hoạt động sử dụng kiến thức nghiệp vụ, áp dụng thành tựu của khoa học – kĩ thuật vào quá trình quản lí hành chính nhà nước. Những hoạt động này hết sức đa dạng, đó là: Chuẩn bị tài liệu cho việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng quy phạm pháp luật, cho việc tiến hành những biện pháp tổ chức, làm báo cáo, cống tác lưu trữ hồ sơ…

Tiến hành những hoạt động kể trên là cần thiết bởi vì nó tạo điều kiện hoàn thành nhiệm vụ quản lí, nâng cao hiệu xuất và văn hóa của lao động quản lí.

Con người đã chế tạo ra những phương tiện kĩ thuật hiện đại để thu thập, bảo quản, xử lí và truyền đạt thông tin, tự động hóa một phần công việc văn phòng, liên hệ nghiệp vụ, xử lí tư liệu… Không thể hình dung bộ máy hành chính hiện đại nếu thiếu những phương tiện đỏ. Sức mạnh của những phương tiện đó thể hiện ở chỗ chúng nâng cao hiệu xuất công tác của hộ máy hành chính nhà nước, tạo cho đội ngũ cán bộ công chức nếp tư duy mới, thái độ mới đối với cổng việc của mình.

Việc sử dụng công nghệ hiện đại trong quản lí hành chính nhà nước nâng hiệu xuất hoạt dộng của bộ máy hành chính nhà nước lên nhiều lần và thay đổi về cơ bản chất lượng công việc làm cho nó trở nên trí tuệ hơn và hấp dẫn hơn. Việc ứng dụng rộng rãi những thành tựu của công nghệ thông tin trong quản lí hành chính nhà nước là đánh vào nền tảng cửa chế độ quan liêu. Cách tiếp cận mới đối với thông tin, với việc xử lí và truvền đạt thông tin sẽ tước khả năng gây phiền phức của những cơ quan liêu trong thủ tục giấy lờ, trong việc giải quyết những yêu cầu hợp pháp của các tổ chức và cá nhân.

Việc sử dụng phương tiện kĩ thuật hiện đại cũng góp phần vào việc tinh giảm bộ máy hành chính. Vì vậy, cần có những biện pháp thật nghiêm túc để trang bị cho bộ máy hành chính những phương tiện kĩ thuật hiện đại và để sử dụng chúng một cách thành thạo cần phổ cập kiến thức tin học.

Trong phần trên, chúng ta đã đề cập việc xác định hình thức quản lí phù hợp và sau khi đã nghiên cứu các hình thức quản lí hành chính nhà nước chúng ta sẽ xem xét những tiêu chuẩn để xác định hình thức quản lí.

Điều phải nói đến trước tiên là hình thức này hay hình thức khác có khả năng đảm bảo kết quả của tác động quản lí đến mức độ nào. Ngoài ra, cũng cần nói đến những tiêu chuẩn khác như:

– Tính toàn diện của kết quả đạt được.
– Tốc độ giải quyết nhiệm vụ quản lí cụ thể.
– Khả năng tính đến những đặc điểm của những quan hệ khác nhau trong quản lí hành chính nhà nước.

Trong tổng thể, những tiêu chuẩn trên quyết định hiệu quả của hình thức quản lý này hay hình thức quản lí khác nhưng thực tế cho thấy không phải lúc nào ta cũng thấy trước được hình thức quản lí này hay hình thức quản lí khác có hiệu quả hay không có hiệu quả. Thường chỉ sau khi áp dụng ta mới có điều kiện đánh giá một cách toàn diện. Trường hợp duy nhất ta có thể sử dụng không đắn đo hình thức pháp lí là khi cần có tác động thích hợp lên các quan hệ với mục đích rõ ràng là đem lại cho những quan hệ do tính chất pháp lí hành chính nhưng cái đó chỉ liên quan đến hình thức pháp lí hay không pháp lí mà thôi.

Việc xác định hình thức quản lí hành chính nhà nước không chỉ phụ thuộc vào đặc điểm của quan hệ quản lí, đặc điểm của đối tượng quản lí mà còn phụ thuộc vào năng lực của người lãnh đạo. Người lãnh đạo có năng lực chuyên môn và năng lực tổ chức sẽ tìm ra được phương án tốt nhất để hoàn thành nhiệm vụ được giao.

---