Một số vấn đề về đổi mới chính quyền địa phương ở Việt Nam

1. Đổi mới nhận thức về vị trí, vai trò của chính quyền địa phương

Trong thời kỳ tập trung quan liêu bao cấp, mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước chủ yếu được quan tâm theo hệ thống dọc từ trung ương đến cơ sở. Nói đến cơ cấu của bộ máy nhà nước là nói đến các hệ thống cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương như: Hệ thống cơ quan đại diện, hệ thống cơ quan hành chính, hệ thống Tòa án nhân dân, hệ thống Viện kiểm sát nhân dân. Khi đó, chính quyền địa phương với tính chất là một chỉnh thể thống nhất ít được đề cập. Đến thời kỳ đổi mới, các hệ thống dọc này, nhất là hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan đại diện đứng trước nhiều thách thức mới. Đó là sự phát triển năng động của khu vực thị trường, tính đa dạng của lợi ích, trình độ dân trí, dân chủ được nâng lên,… Xã hội đòi hỏi một bộ máy nhà nước trách nhiệm, minh bạch, thích ứng, linh hoạt, hiệu lực, hiệu quả. Từ đó, chủ trương phân cấp đã ra đời, nhằm khắc phục tính quan liêu, cồng kềnh của bộ máy nhà nước. Mối quan tâm đến quan hệ chiều ngang giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp với tính chất là những bộ phận không thể thiếu của một cấp chính quyền dần được đề cao. Luật Chính quyền địa phương năm 2015 ra đời là một minh chứng rõ nét cho những thay đổi trong nhận thức về vị trí, vai trò của chính quyền địa phương. Cùng với quá trình phát triển và hoàn thiện của bộ máy nhà nước Việt Nam trong thời kỳ đổi mới, chính quyền địa phương đang ngày càng khẳng định mạnh mẽ hơn vị trí, vai trò và tính độc lập tương đối của mình. Sự ra đời của các chỉ số về năng lực cạnh tranh cấp tỉnh PCI; chỉ số quản trị và hành chính công cấp tỉnh PAPI; chỉ số cải cách hành chính PAR INDEX… là những minh chứng quan trọng cho quá trình này. Đồng thời, các chỉ số này cũng là những tác nhân quan trọng cho những nỗ lực nâng cao năng lực tự chủ củachính quyền địa phương trong quá trình đổi mới. Có địa phương đã khẳng khái: “Chúng tôi cần cơ chế riêng chứ không xin “miếng bánh” to hơn”[1] và việc chính quyền trung ương đồng ý thí điểm cơ chế đặc thù ở một số địa phương[2] cho thấy việc bảo đảm sự độc lập tương đối cho chính quyền địa phương đã trở thành nhu cầu rất bức thiết và khách quan cho sự phát triển. Tuy nhiên, là một bộ phận hợp thành của hệ thống cơ quan nhà nước thống nhất, chính quyền địa phương phải được đặt trong sự kiểm soát chặt chẽ của chính quyền trung ương. Như vậy, với thay đổi trong nhận thức về vị trí, vai trò của chính quyền địa phương hiện nay, có thể hiểu chính quyền địa phương là một bộ phận của bộ máy nhà nước, có tính độc lập tương đối trong quan hệ với chính quyền trung ương, được tổ chức để thực thi những chức năng, nhiệm vụ nhất định của quản lý nhà nước trên một đơn vị hành chính lãnh thổ, bằng những nguồn lực được phân cấp hay chuyển giao theo quy định của pháp luật.

2. Những vấn đề đặt ra trong quá trình đổi mới chính quyền địa phương ở  Việt Nam hiện nay

2.1. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp

Trước kia, trong hệ thống tập quyền thời kỳ tập trung quan liêu bao cấp, Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện chức năng, nhiệm vụ chủ yếu là theo các mệnh lệnh hành chính của cơ quan hành chính cấp trên với các nguồn lực được phân bổ, cấp phát từ chính quyền cấp trên. Do đó, vấn đề trách nhiệm của chính quyền các cấp chủ yếu là trách nhiệm của cả hệ thống các cấp hành chính từ trung ương đến địa phương. Vai trò quyết nghị của Hội đồng nhân dân các cấp khá mờ nhạt, chủ yếu là hợp pháp hóa các quyết định của Ủy ban nhân dân cùng cấp. Hiện nay, mối quan hệ giữa các cấp chính quyền đã có sự thay đổi cơ bản. Chính quyền địa phương thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình trên cơ sở phân cấp, phân quyền và chịu trách nhiệm trong phạm vi đó. Tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương được đề cao. Chính quyền cấp trên không thể tùy tiện can thiệp đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp dưới bằng các mệnh lệnh hành chính. Những thay đổi đó sẽ làm thay đổi mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp. Trước hết, trong phạm vi thẩm quyền được phân công, phân cấp cho chính quyền địa phương, Hội đồng nhân dân phải nâng cao năng lực, trách nhiệm của mình trong thực hiện chức năng quyết nghị và giám sát hoạt động của Ủy ban nhân dân cùng cấp. Thứ hai, chính quyền địa phương được quyền tự chủ và phải chịu trách nhiệm trong phạm vi phân cấp, phân quyền. Vấn đề trách nhiệm đã chuyển từ hệ thống dọc sang mối quan hệ chiều ngang, nên mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân sẽ chặt chẽ hơn. Hội đồng nhân dân cùng với Ủy ban nhân dân cùng cấp sẽ phải chịu trách nhiệm về các hoạt động của chính quyền địa phương trước nhân dân và chính quyền cấp trên. Thay đổi trên sẽ là tác động quan trọng đến việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp. Vì vậy, đòi hỏi, thể chế phải có sự thay đổi kịp thời, đáp ứng và hỗ trợ đòi hỏi của thực tiễn. Để Hội đồng nhân dân có đủ năng lực đáp ứng vị trí, vai trò của mình trong tình hình mới, trước hết, cần hoàn thiện mô hình chính quyền đô thị, nông thôn theo hướng đơn giản hóa hoặc bỏ Hội đồng nhân dân ở các đơn vị hành chính quận, huyện, phường, vì vai trò khá mờ nhạt của các cấp hành chính này. Đồng thời, sự tồn tại của Hội đồng nhân dân ở các cấp hành chính này còn có nguy cơ làm chia cắt các quy trình hành chính vốn rất cần sự thông suốt, nhanh nhạy. Khi đó, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và Hội đồng nhân dân xã cần được tăng cường về chất lượng đại biểu và các điều kiện hoạt động. Hội đồng nhân dântỉnh có thể tăng số lượng đại biểu chuyên trách và thành lập văn phòng đại biểu tại các địa phương, thiết lập các đường dây nóng để cử tri dễ dàng liên hệ tiếp xúc với đại biểu Hội đồng nhân dân.

2.2. Hoàn thiện các mô hình chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

 Việc gần như rập khuôn bộ máy chính quyền địa phương ở tất cả các đơn vị hành chính lãnh thổ hiện nay đã và đang là nguyên nhân quan trọng gây ra tính cồng kềnh, hoạt động kém hiệu lực, hiệu quả của chính quyền địa phương. Về vấn đề này, Nghị quyết số 18/NQ-TW ngày 25/10/2017 của Ban chấp hành Trung ương (khóa XII) về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả đã nhận định về tình hình hiện tại: “Chưa phân định thật rõ tính đặc thù của chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo”. Thực tiễn ở nhiều địa phương trong thời gian qua, nhất là các đô thị lớn, các mô hình chính quyền địa phương đã bộc lộ nhiều bất cập. Trong bối cảnh đó, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 192/QĐ-TTg ngày 15/02/2012 thành lập Ban Chỉ đạo Trung ương xây dựng Đề án thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị. Theo kế hoạch của Ban Chỉ đạo, 08 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có trách nhiệm tham gia xây dựng Đề án thí điểm. Đồng thời, xuất phát từ nhu cầu phát triển của địa phương, thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng đã xây dựng và trình Đề án xây dựng chính quyền đô thị ở địa phương. Năm 2018, Bộ Chính trị tiếp tục cho chủ trương để Hà Nội xây dựng và thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị. Ngoài ra, nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã có ý kiến về những bất cập trong việc thiếu cơ chế để các địa phương tự chủ trong tổ chức các cơ quan chuyên môn, nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động. Mô hình chính quyền đặc khu hành chính – kinh tế đặc biệt đã được đề xuất và đang trong quá trình thảo luận, thông qua. Thực tiễn trên cùng với quá trình thảo luận xung quanh các mô hình chính quyền địa phương cho thấy, nhận thức về nhu cầu hoàn thiện các mô hình chính quyền địa phương đã tương đối rõ ràng. Nhưng sự bứt phá về tư duy để chấp nhận sự khác biệt giữa các mô hình còn gặp nhiều rào cản. Chẳng hạn, những tranh luận xung quanh vấn đề thẩm quyền của trưởng đặc khu… Đồng thời, việc phân định rõ địa bàn đô thị, nông thôn cũng cần được giải quyết rõ ràng và triệt để làm cơ sở cho việc xác định mô hình chính quyền phù hợp cho các địa phương. Ngoài ra, cần đẩy mạnh sự phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, nâng cao khả năng tự chủ, tự chịu trách nhiệm và tính chủ động cho địa phương. Như vậy, có thể thấy, định hướng đã rõ ràng, nhu cầu thực tiễn cũng rất chín muồi, nhưng việc xây dựng các mô hình chính quyền địa phương đang gặp nhiều khó khăn. Các lý thuyết hành chính mới đang được vận dụng chủ yếu mang tính “thí điểm” và gặp khá nhiều lúng túng trong thực tiễn và tổng kết lý luận. Theo tác giả, việc tổ chức thí điểm các mô hình tổ chức chính quyền địa phương mới là cần thiết, nhưng cần có những tổng kết kịp thời và triệt để về lý luận và thực tiễn.

2.3. Nâng cao năng lực tự chủ cho chính quyền địa phương trong việc tổ chức bộ máy và quyết định nhân sự

Cùng với quá trình đổi mới, năng lực tự chủ của chính quyền địa phương ngày càng được nâng cao, thì vấn đề đang được đặt ra là làm thế nào để chính quyền địa phương phát huy tối đa được năng lực của mình, nâng cao hiệu quả quản lý của Nhà nước. Trong khi bộ máy chính quyền địa phương quá cồng kềnh, biên chế công chức lớn, làm tăng chi thường xuyên, nhưng hoạt động lại kém hiệu quả. Sau vụ việc số lượng lãnh đạo nhiều hơn nhân viên ở một số địa phương, có lãnh đạo địa phương cho rằng: Các địa phương khá tương đồng về điều kiện phát triển (cơ cấu các sở, phòng như nhau) nhưng chỉ tiêu biên chế lại rất khác nhau, nên tỉnh nào chỉ tiêu biên chế thấp thì ít nhân viên, tỷ lệ lãnh đạo trên nhân viên cao hơn. Vì vậy, “về bộ máy, cứ giao tỉnh được phép thành lập bao nhiêu sở. Hải Dương nếu cần thúc đẩy du lịch có tiềm năng thì có thể lập Sở Du lịch. Còn nơi nào ít nông nghiệp thì cần gì phải có Sở NN-PTNT nữa”[3]. Nhưng có quan điểm lại e ngại, nếu phân cấp cho địa phương tự chủ về bộ máy, nhân sự sẽ không quản được. Quan điểm e ngại là hoàn toàn có cơ sở, trong bối cảnh bộ máy hành chính vẫn chủ yếu tồn tại trong mối quan hệ tập trung quyền lực về trung ương. Nhưng vẫn còn quan hệ xin cho biên chế và ngân sách phụ thuộc vào chỉ tiêu biên chế, thì việc xác định trách nhiệm và nâng cao năng lực tự chủ của các chính quyền địa phương còn gặp nhiều khó khăn. Về vấn đề này, Nghị quyết số 18/NQ-TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương (khóa XII) về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả chủ trương: Đẩy mạnh phân cấp giữa trung ương với địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương; thay đổi phương thức giao kinh phí dựa trên tổ chức và biên chế hiện nay; tăng quyền chủ động cho các địa phương trong tổ chức các cơ quan chuyên môn. Đây là một chủ trương đúng đắn và rất cần thiết phải được tổ chức nghiên cứu, triển khai một cách khoa học trong thực tiễn với sự lãnh đạo, chỉ đạo nhất quán, thường xuyên của Đảng.

2.4. Mối quan hệ giữa thẩm quyền và trách nhiệm của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước ở chính quyền địa phương

 Nhiều vấn đề đã được đặt ra trong quá trình cải cách hành chính nhà nước liên quan đến việc giải quyết mối quan hệ giữa thẩm quyền và trách nhiệm của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Thứ nhất, về vấn đề thẩm quyền và trách nhiệm cá nhân đứng đầu trong các cơ quan hành chính nhà nước: Theo Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 01/8/2007 của Ban Chấp hành Trung ương (khóa X) về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước, để bảo đảm hiệu quả quản lý nhà nước, cần quy trách nhiệm cá nhân người đứng đầu trong các cơ quan hành chính nhà nước. Nghị quyết này cũng chủ trương phân định rõ và mở rộng phạm vi thẩm quyền của cá nhân người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước như quyền được đề xuất nhân sự cấp phó… Trong đó, có vấn đề quy trách nhiệm cá nhân Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp đối với các vấn đề xảy ra ở địa phương. Khi đó, thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp phải được mở rộng một cách tương xứng. Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp phải có đủ thẩm quyền để chủ động điều hành các hoạt động mà mình phải chịu trách nhiệm. Vậy nên, khi thiết lập bộ máy hành chính của đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt, hầu hết các quan điểm đưa ra đều chủ trương tạo điều kiện để Trưởng khu hành chính – kinh tế đặc biệt chủ động quyết định các vấn đề trong phạm vi quản lý của đặc khu. Đã có quan điểm đề xuất, mô hình này sau khi được triển khai ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt sẽ được rút kinh nghiệm và áp dụng rộng rãi trong các mô hình chính quyền địa phương. Tuy nhiên, cũng còn rất nhiều quan điểm thể hiện sự e ngại khi thẩm quyền trao cho người đứng đầu Ủy ban nhân dân các cấp quá lớn sẽ khó kiểm soát. Thứ hai, thực hiện nguyên tắc “một cơ quan thực hiện nhiều việc và một việc chỉ giao cho một cơ quan chủ trì thực hiện và chịu trách nhiệm chính”[4], thì việc sát nhập một số các cơ quan chuyên môn, trong đó có việc sát nhập Sở Tài chính và Sở Kế hoạch và Đầu tư là cần thiết. Tuy nhiên, bên cạnh quan điểm ủng hộ sát nhập để bảo đảm sự thông suốt, tinh gọn của bộ máy hành chính, thì nhiều quan điểm cũng lo ngại về vấn đề sẽ xuất hiện một tổ chức có quá nhiều quyền và khó kiểm soát. Như vậy, nhu cầu tăng thẩm quyền cho các chủ thể quản lý hành chính nhà nước trong nhiều trường hợp đã và đang được đặt ra như một giải pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Nhưng quản lý hành chính nhà nước là hoạt động vốn dễ nảy sinh lạm quyền, nên nguyên tắc quyền tương xứng với trách nhiệm phải luôn được đề cao. Việc quy trách nhiệm sẽ khó thực hiện nếu việc trao quyền không tương xứng với trách nhiệm. Trái lại, nếu trao nhiều quyền nhưng cơ chế trách nhiệm không tương xứng thì sẽ không thể kiểm soát được quyền, dẫn đến tình trạng lạm quyền. Vì vậy, trong bối cảnh hiện nay, tâm lý e ngại trên là hoàn toàn có lý. Khi mà, nhiều cơ chế trách nhiệm đã được chỉ ra trong các Văn kiện của Đảng, như Hội đồng nhân dân lấy phiếu tín nhiệm với người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước, lấy phiếu tín nhiệm người đứng đầu Ủy ban nhân dân các cấp[5], xác định rõ trách nhiệm cá nhân người đứng đầu, thí điểm dân bầu trực tiếp người đứng đầu Ủy ban nhân dân các cấp[6]… Nhưng việc thực hiện còn nhiều khó khăn, một phần cũng là do, thẩm quyền của người đứng đầu còn chưa được phân định rõ. Người đứng đầu chưa được trao đủ thẩm quyền để chủ động giải quyết các công việc được thuộc thẩm quyền. Trong khi, chủ trương đẩy mạnh phân cấp, phân quyền tạo sự chủ động cho các cấp, các cơ quan trong quản lý hành chính nhà nước đã rất được quan tâm trong đường lối lãnh đạo của Đảng trong thời gian qua và nay lại tiếp tục được nhấn mạnh trong Nghị quyết Hội nghị Trung ương 6 (khóa XII) về đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị. Vì vậy, việc đẩy mạnh công tác lãnh đạo, chỉ đạo, triển khai đồng bộ các chủ trương trên với tư duy quyền hạn phải tương xứng với trách nhiệm trong quản lý hành chính nhà nước sẽ là điều kiện tiên quyết giải quyết vấn đề đặt ra.

Tóm lại, đổi mới chính quyền địa phương trong bối cảnh hiện nay là nhu cầu rất cấp thiết để nâng cao năng lực quản lý của nhà nước nói chung và của các chính quyền địa phương, nhất là trong bối cảnh quyền tự do kinh doanh, các quyền tự do, dân chủ của xã hội ngày càng được đề cao. Những phân tích trên cho thấy, quá trình đổi mới chính quyền địa phương vừa qua đã đạt được những kết quả nhất định, nhưng so với yêu cầu của thực tiễn thì quá trình này còn tiếp tục đòi hỏi một sự lãnh đạo, chỉ đạo nhất quán và quyết liệt trong tổ chức thực hiện./.

TS. Trần Thị Thanh Mai Khoa Nhà nước và Pháp luật, Học viện Chính trị khu vực I

[1] Phát biểu của Chủ tịch thành phố Hồ Chí Minh trong phiên họp Quốc hội thông qua Nghị quyết về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Hồ Chí Minh, nguồn: https://news.zing.vn/chu-tich-tphcm-can-co-che-rieng-chu-khong-xin-mieng-banh-to-hon-post797586.html, ngày 20/11/2017.

[2]Nghị quyết số 54/2017/QH14 ngày 24/11/2017 của Quốc hội về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Hồ Chí Minh.

[3] Ngọc Thành (2017), Đưa một người ra khỏi công chức rất khó, nguồn: https://vov.vn/chinh-tri/quoc-hoi/dua-mot-nguoi-ra-khoi-cong-chuc-rat-kho-607642.vov, ngày 28/3/2017.

[4]Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương (khóa XII) vềmột số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máycủa hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

[5] Quy định số 262-QĐ/TW ngày 08/10/2014 của Bộ Chính trị về việc lấy phiếu tín nhiệm đối với thành viên lãnh đạo cấp ủy và cán bộ lãnh đạo trong các cơ quan Đảng, Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị – xã hội.

[6] Nghị quyết Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương khoá X về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước. Nguồn: tạp chí dân chủ pháp luật

Ghi chú: Bài viết được gửi tặng hoặc được sưu tầm, biên tập với mục đích tuyên truyền pháp luật. Nếu phát hiện vi phạm bản quyền vui lòng gửi thông báo cho chúng tôi, kèm theo tài liệu chứng minh vi phạm qua Email: banquyen.vpludvn@gmail.com; Đồng thời, chúng tôi cũng rất mong nhận được tài liệu tặng từ quý bạn đọc qua Email: nhantailieu.vpludvn@gmail.com. Xin cảm ơn quý bạn đọc đã quan tâm tới Viện Pháp luật Ứng dụng VIệt Nam.