Phân loại thủ tục hành chính và cải cách hành chính?

1. Phân loại thủ tục hành chính

1.1. Căn cứ vào tính chất pháp lý của hoạt động quản lý hành chính nhà nước

Hoạt động quản lý hành chính nhà nước bao gồm hai nội dung lớn:

Thứ nhất, là hoạt động ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nhằm mục đích hướng dẫn, giải thích và tổ chức thực hiện Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, các văn bản pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, văn bản pháp luật của cơ quan hành chính cấp trên. Hoạt động này đòi hỏi phải tuân theo một trình tự thủ tục nhất định (thủ tục lập quy) hay còn gọi là thủ tục ban hành các quy phạm pháp luật hành chính Việt Nam;

Thứ hai, là hoạt động giải quyết các công việc cụ thể phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước, hoạt động này hình thành nên nhiều loại thủ tục khác nhau như thủ tục cấp phép, thủ tục xử lý kỷ luật, thủ tục xử phạt vi phạm hành chính, tuy nhiên các hoạt động này đều là hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật do đó nó được chia ra thành các bước hay các giai đoạn thực hiện chung (có thể gọi chung đó là thủ tục áp dụng pháp luật). Như vậy, căn cứ vào tính chất pháp lý của hoạt động quản lý hành chính nhà nước thì có hai loại thủ tục đó là thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật hay còn gọi là thủ tục lập quy và thủ tục áp dụng pháp luật.

1.1.1. Thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật (thủ tục lập quy)

Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật do rất nhiều chủ thể có thẩm quyền thực hiện và được thể hiện dưới nhiều hình thức, tên gọi khác nhau. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định về thủ tục ban hành nghị định, thông tư, quyết định… Tương ứng với mỗi loại văn bản sẽ do cơ quan có thẩm quyền ban hành theo một trình tự nhất định.

Tuy nhiên, có thể chia thủ tục lập quy thành bốn giai đoạn:

– Sáng kiến ban hành văn bản: Giai đoạn này được xem như là giai đoạn quan trọng mang tính quyết định đến hiệu quả của hoạt động quản lý. Xuất phát từ yêu cầu thực tiễn của hoạt động quản lý hành chính nhà nước chủ thể quản lý sẽ có những giải pháp, sáng kiến để thực hiện hoạt động đó, các giải pháp, sáng kiến này nếu như mang tính khả thi, phù hợp với nội dung khách quan của hoạt động quản lý thì sẽ đem lại hiệu quả cao trong quản lý, ngược lại có những sáng kiến sẽ không có khả năng thực hiện trong thực tiễn;

– Dự thảo quyết định, đây là bước kế tiếp theo của hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, để đưa các sáng kiến, giải pháp vào trong thực tiễn thì cần phải được thể hiện dưới hình thức các quy phạm pháp luật, chủ thể có thẩm quyền có thể tự mình hoặc trao cho cơ quan có thẩm quyền quản lý ngành, lĩnh vực soạn thảo các quy phạm pháp luật đó;

– Trình và thông qua dự thảo, đây là bước cơ quan ” có thẩm quyền xem xét nội dung dự thảo và thông qua dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Trong giai đoạn này, cơ quan có thẩm quyền ban hành có thể yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo sửa đổi, bố sung những nội dung cần thiết để thông qua dự thảo;

– Công bố văn bản, văn bản quy phạm pháp luật sau khi được ban hành phải được công bố trên các phương tiện thông tin đại chúng như đài truyền hình, báo trung ương, báo địa phương. Đây là giai đoạn nhằm mục đích phổ biến các quy phạm pháp luật cho đối tượng quản lý.

1.1.2. Thủ tục áp dụng pháp luật

Hoạt động áp dụng pháp luật là hoạt động do chủ thể có thẩm quyền căn cứ vào nội dung của một hay nhiều quy phạm pháp luật hiện hành để giải quyết các công việc cụ thể phát sinh trong quá trình quản lý đối với đối tượng quản lý cụ thể. Hoạt động này trực tiếp tác động đến quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý, do đó pháp luật phải quy định cụ thể về thủ tục thực hiện. Tuy nhiên, do đặc trưng đa dạng của hoạt động quản lý hành chính nhà nước nên thủ tục áp dụng pháp luật có nhiều loại khác nhau như thủ tục cấp giấy phép, thủ tục xử phạt vi phạm hành chính, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính… Tùy theo tính chất mỗi loại công việc mà có cách thức, trình tự, điều kiện và thời gian giải quyết khác nhau để đảm bảo tính linh hoạt trong quản lý. Bên cạnh đó, xuất phát từ yêu cầu thực tiễn của hoạt động quản lý là nhằm đơn giản hóa các thủ tục, tránh tình trạng gây khó khăn, phiên hà cho đôi tượng quản lý nên loại thủ tục này thường xuyên được thay đối cho phù hợp với điều kiện thực tiễn và yêu cầu đối mới trong quản lý, cải cách thủ tục hành chính.

Thủ tục áp dụng pháp luật được quy định trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau, ví dụ như Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 quy định về thủ tục xử phạt, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định về thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại, Luật Doanh nghiệp năm 2005 quy định về thủ tục thành lập doanh nghiệp và đăng ký kinh doanh… Một số nước như Nhật Bản, Mỹ đã ban hành Luật Thủ tục hành chính, trong đó có quy định cụ thế về các trình tự thực hiện các hoạt động áp dụng pháp luật của chủ thể quản lý hành chính nhà nước.

Theo Luật Thủ tục hành chính của Nhật Bản thì quy định về thủ tục hành chính nói chung phải có các bước cụ thể như: khi nhận được yêu cầu khởi xướng vụ việc thì chủ thể có thẩm quyền phải ấn định thời gian giải quyết vụ việc và thông báo công khai về thời gian cho đối tượng quản lý biết, phải xem xét nội dung vụ việc dựa trên các tiêu chuẩn đã được quy định và phải tiếp xúc, lắng nghe và trả lời bằng văn bản về nội dung giải quyết vụ việc cho đối tượng quản lý biết.

Mặc dù ở Việt Nam chưa có một bộ luật chung quy định về thủ tục áp dụng pháp luật nhưng có thế chia hoạt động áp dụng pháp luật thành bốn giai đoạn chính. Tuy nhiên, sự phân chia này chỉ mang tính chất tương đối vì trong nhiều trường hợp nó không có sự phân định rõ ràng về mặt thời gian giữa các giai đoạn (ví dụ, thủ tục xử phạt cảnh cáo đối với vi phạm hành chính nhỏ).

– Khởi xướng vụ việc: đây là giai đoạn bắt đầu của thủ tục hành chính. Chủ thể có thẩm quyền sẽ áp dụng pháp luật khi có các căn cứ sau:

Thứ nhất, là khi có các sự kiện pháp lý xảy ra trên thực tế như hành vi vi phạm hành chính;

Thứ hai, là khi có yêu cầu hợp pháp của đối tượng quản lý, ví dụ như yêu cầu xin cấp giấy phép xây dựng của cá nhân, tổ chức;

Thứ ba, là khi chủ thể có thẩm quyền yêu cầu xem xét một hoạt động cụ thể nào đó, ví dụ như yêu cầu thanh tra… Hoạt động áp dụng pháp luật nói chung chỉ được thực hiện trong những trường hợp cụ thể, đối với một đối tượng cụ thể, do đó, nếu như không có các căn cứ trên thì không thế tiến hành hoạt động áp dụng pháp luật hay nói cách khác là không thể làm phát sinh quan hệ pháp luật thủ tục hành chính.

– Xem xét và giải quyết nội dung vụ việc: đây là giai đoạn trung tâm của thủ tục hành chính. Trong giai đoạn này, chủ thể có thẩm quyền xem xét cụ thể về nội dung vụ việc cần giải quyết cũng như các quy phạm pháp luật để áp dụng giải quyết công việc. Khi xem xét giải quyết nội dung vụ việc, chủ thể có thẩm quyền phải căn cứ vào các quy định của pháp luật hiện hành để đồng ý hay bác bỏ các yêu cầu của đối tượng quản lý hay là đưa ra cách giải quyết nội dung vụ việc đó. Ket quả của hoạt động này thường được thế hiện dưới hình thức văn bản, do đó, kết quả của giai đoạn này là các quyết định hành chính cá biệt hay là các giấy tờ có giá tri pháp lý (giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, giấy đăng ký kết hôn, giấy phép lái xe…).

– Thi hành quyết định: Đây là giai đoạn nhằm hiện thực hóa nội dung quyết định giải quyết vụ việc của chủ thể có thẩm quyền. Các quyết định hành chính cá biệt phải được đảm bảo thi hành trên thực tế (ví dụ như quyết định xử phạt, quyết định xử lý kỷ luật cán bộ, công chức). Thi hành quyết định là nghĩa vụ của đối tượng quản lý phải chấp hành các nội dung giải quyết vụ việc mà chủ thể quản lý đã quyết định. Bên cạnh đó, thi hành quyết định còn là trách nhiệm của chủ thể có thẩm quyền phải bảo đảm các quyết định giải quyết công việc được thi hành trong thực tế. Do đó, việc thi hành quyết định có thể được thực hiện thông qua việc tự giác chấp hành của đối tượng quản lý hoặc thông qua việc cưỡng chế thi hành của chủ thể quản lý. Tuy nhiên, cần lưu ý thi hành quyết định không phải là giại đoạn bắt buộc hay xuất hiện trong các hoạt động áp dụng pháp luật (ví dụ như hoạt động cấp giấy đăng ký kết hôn).

– Khiếu nại và giải quyết khiếu nại: Khi không đồng ý với cách giải quyết nội dung vụ việc của chủ thể quản lý thì cá nhân, tổ chức có quyền khiếu nại đối với các quyết định hành chính do chủ thể có thẩm quyền ban hành. Giai đoạn này không phải là giai đoạn bắt buộc phải có trong tất cả các hoạt động áp dụng pháp luật. Có thể nói khiếu nại là căn cứ để khởi xướng vụ việc và làm phát sinh thủ tục hành chính về giải quyết khiếu nại.

Như vậy, hoạt động áp dụng pháp luật phải tuân theo một trình tự nhất định do pháp luật quy định. Tuy nhiên, không phải tất cả các hoạt động áp dụng pháp luật đều thực hiện cả bốn giai đoạn nêu trên, sự phân chia này chỉ mang tính chất tương đối, tùy theo mỗi nội dung của hoạt động quản lý mà thời gian, điều kiện, cách thức và trình tự thực hiện thủ tục được quy định khác nhau (ví dụ như sự khác biệt giữa thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất với thủ tục cấp giấy đăng ký kết hôn).

1.2. Căn cứ vào tính chất mối quan hệ giữa chủ thể quản lý với đối tượng quản lý

Khi tiến hành hoạt động quản lý hành chính nhà nước, chủ thể quản lý và đối tượng quản lý phải thiết lập mối quan hệ quản lý. Căn cứ vào tính chất của mối quan hệ quản lý thì có thể chia thủ tục hành chính thành hai loại:

1.2.1. Thủ tục hành chính nội bộ

Khi quan hệ giữa chủ thể quản lý với đối tượng quản lý có sự lệ thuộc về mặt tổ chức, ví dụ như giữa cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (Chính phủ) với cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới trực tiếp (Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) hay giữa thủ trưởng cơ quan với các cán bộ, công chức trong cơ quan đó thì hoạt động quản lý hành chính nhà nước chủ yếu mang tính chất công tác tổ chức nội bộ. Chủ thể quản lý khi tiến hành hoạt động quản lý mang tính chất tổ chức nội bộ phải tuân theo những thủ tục nhất định. Tuy nhiên, hoạt động quản lý mang tính chất tổ chức nội bộ cũng bao gồm các nội dung khác nhau như thành lập cơ quan, tuyển dụng, bổ nhiệm cán bộ công chức, khen thưởng và xử lý kỷ luật… do đó, tương ứng với mỗi nội dung hoạt động sẽ hình thành nên các loại thủ tục khác nhau như thủ tục tuyển dụng, thủ tục xử lý kỷ luật cán bộ, công chức.

Tuy nhiên, cần lưu ý tính chất nội bộ ở đây không chỉ đơn thuần là diễn ra trong phạm vi một cơ quan nhà nước mà áp dụng cả đối với một hệ thống cơ quan nhà nước hay cả bộ máy nhà nước nói chung.

1.2.2. Thủ tục hành chính liên hệ

Hoạt động quản lý hành chính còn được thực hiện khi giữa chủ thể quản lý hành chính nhà nước với đối tượng quản lý không có sự lệ thuộc về mặt tổ chức, ví dụ như quan hệ giữa chiến sỹ cảnh sát giao thông đang thi hành công vụ với cá nhân điều khiến phương tiện giao thông vi phạm hành chính. Trong trường hợp này, mặc dù không có sự lệ thuộc về mặt tổ chức nhưng chủ thể có thẩm quyền quản lý (thẩm quyền quản lý theo địa phương, thẩm quyền quản lý theo ngành, lĩnh vực) đã thực hiện hoạt động quản lý theo chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định. Các hoạt động quản lý này cũng phải tuân thủ những thủ tục nhất định do pháp luật quy định và có thế gọi chung là thủ tục hành chính liên hệ. Thuật ngữ “liên hệ” ở đây được hiểu là giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý thiết lập quan hệ quản lý thông qua việc thực hiện thẩm quyền của chủ thể quản lý chứ không có sự ràng buộc về mặt tổ chức.

Loại thủ tục thực hiện thẩm quyền này cũng rất đa dạng và phong phú, và cũng không có một văn bản pháp luật chung nào quy định về thủ tục thực hiện thẩm quyền mà nó được quy định trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau.

Thủ tục hành chính liên hệ như, thủ tục xử phạt, thủ tục cấp các loại giấy tờ có giá trị pháp lý (đăng ký kết hôn, giấy khai sinh, giấy phép lái xe…), thủ tục thành lập doanh nghiệp…

Tóm lại, thủ tục hành chính rất đa dạng và phong phú, bởi vì xuất phát từ chính đặc trưng của hoạt động quản lý hành chính nhà nước, là hoạt động diễn ra trên tất cả các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Thủ tục hành chính không chỉ là phương tiện để chủ thể quản lý thực hiện thẩm quyền mà còn là phương tiện nhằm đảm bảo cho quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức được thực hiện trên thực tế, do đó, loại thủ tục này cần phải được pháp luật quy định cụ thế và chặt chẽ.

2. Cải cách thủ tục hành chính

Trong quá trình hội nhập quốc tế, xây dựng nhà nước pháp quyền thì cải cách thủ tục hành chính là một trong những yêu cầu tiên quyết quyết định hiệu quả quản lý nhà nước. “Hội nghị Trung ương 8, khoá VII (1/1995) đánh dấu bước phát triển mới về xây dựng và phát triển nền hành chính nhà nước. Cải cách một bước nền hành chính nhà nước được xác định là trọng tâm của việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước, với mục tiêu là xây dựng một nền hành chính trong sạch có đủ năng lực, sử dụng đúng quyền lực và từng bước hiện đại hoá để quản lý có hiệu lực và hiệu quả công việc của Nhà nước, thúc đẩy xã hội phát triển lành mạnh, đúng hướng, phục vụ đắc lực đời sống nhân dân, xây dựng nếp sống và làm việc theo pháp luật trong xã hội”.

Khi tiến hành hoạt động quản lý hành chính nhà nước, chủ thể quản lý có quyền nhân danh nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước. Thủ tục hành chính là cách thức, trình tự, điều kiện và thời hạn thực hiện thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước của chủ thể quản lý do pháp luật hành chính Việt Nam quy định. Do đó, thủ tục hành chính đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

Thủ tục hành chính không chỉ là phương tiện hiện thực hóa quyền và nghĩa vụ cũng như bảo vệ lợi ích hợp pháp của cà nhân, tổ chức trên thực tế mà còn là phương tiện thực hiện thẩm quyền của chủ thể quản lý. Để đảm bảo nâng cao hiệu quả quản lý hành chính nhà nước, tránh tình trạng lạm quyền, hách dịch, sách nhiễu của các cán bộ, công chức có thẩm quyền, hướng tới xây dựng một nền hành chính phục vụ thì thủ tục hành chính phải đáp ứng được các yêu cầu sau:

– Thủ tục hành chính phải được pháp luật quy định đồng bộ và thống nhất để có thể áp dụng chung cho các lĩnh vực, tránh tình trạng mỗi ngành quản lý tự đặt ra các loại thủ tục hành chính như hiện nay.

– Thủ tục hành chính phải được công bố công khai để đảm bảo tính khách quan trong quản lý hành chính nhà nước.

– Thủ tục hành chính phải rõ ràng, minh bạch để tránh tình trạng lạm quyền trong quản lý hành chính.

– Thủ tục hành chính phải đơn giản, thuận tiện và đảm bảo tiết kiệm tối đa các chi phí cho Nhà nước cũng như các cá nhân, tổ chức.

– Phải ứng dụng công nghệ khoa học kỹ thuật hiện đại trong thủ tục hành chính để giảm bớt gánh nặng công việc cho chủ thể quản lý cũng như đảm bảo tính chính xác, nhanh chóng trong hoạt động quản lý.

Tóm lại, xoá bỏ về cơ bản các thủ tục hành chính mang tính quan liêu, rườm rà, gây phiền hà cho doanh nghiệp và nhân dân; hoàn thiện các thủ tục hành chính mới theo hướng công khai, đơn giản và thuận tiện cho dân là một trong các mục tiêu cụ thể về cải cách thủ tục hành chính mà Đảng và Nhà nước đã đề ra.

Ghi chú: Bài viết được được gửi tặng hoặc được sưu tầm, biên tập với mục đích tuyên truyền pháp luật. Nếu phát hiện vi phạm bản quyền vui lòng gửi thông báo cho chúng tôi, kèm theo tài liệu chứng minh vi phạm qua Email: banquyen.vpludvn@gmail.com; Đồng thời, chúng tôi cũng rất mong nhận được tài liệu tặng từ quý bạn đọc qua Email: nhantailieu.vpludvn@gmail.com. Xin cảm ơn quý bạn đọc đã quan tâm tới Viện Pháp luật Ứng dụng VIệt Nam.