Phân tích tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính

1. Thế nào là tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính ?

Một quyết định hành chính khi ban hành cần phải mang tính hợp pháp và tính hợp lý. Có thể hiểu tính hợp pháp là sự phù hợp của quyết định hành chính với các quy phạm pháp luật về thẩm quyền ban hành, hình thức, nội dung, thủ tục, thời hạn ban hành quyết định hành chính. Tính hợp lí được hiểu là sự phù hợp của quyết định với quy luật khách quan của đời sống xã hội, những điều kiện thực tế trong đó quyết định hành chính ra đời. Như vậy tính hợp pháp chủ yếu quyết định giá trị pháp lý còn tính hợp lý chủ yếu quyết định giá trị thực tế.

2. Yêu cầu về tính hợp pháp của quyết định hành chính :

2.1. Quyết định hành chính được ban hành bởi các chủ thể có thẩm quyền :

Ban hành quyết định hành chính đúng thẩm quyền, nghĩa là nội dung của quyết định đó chỉ quy định hoặc giải quyết các vấn đề thuộc thẩm quyền của chủ thể đã được pháp luật xác định.

• Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính về mặt hình thức : là thẩm quyền của mỗi cơ quan được ban hành những loại quyết định hành chính nào do pháp luật quy định. Pháp luật quy định cơ quan nào có thẩm quyền ban hành loại quyết định hành chính gì là căn cứ vào chức năng, quyền hạn của cơ quan đó với quan niệm rằng khi ban hành các loại quyết định đó từng cơ quan có thể thực hiện tốt nhất công việc của mình. Ví dụ căn cứ vào điều 109 Hiến pháp 1992 và Điều 1 Luật tổ chức chính phủ 2001 thì thẩm quyền của Chính phủ là ban hành những Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ hay những quyết định, chỉ thị của thủ tướng Chính phủ để đề ra những chủ trương, chính sách, giải pháp lớn về quản lý hành chính đối với cả nước, một vùng hoặc một đơn vị hành chính nhất định như: Nghị quyết số 32/2007/NQ-CP của Chính phủ nhằm kiềm chế tai nạn giao thông và ùn tắc giao thông ở Việt Nam; Nghị định 93/2008/NĐ-CP ngày 22-8-2008 Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ tư pháp.
• Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính về mặt nội dung : thể hiện ở chỗ mỗi cơ quan được quyền ban hành quyết định hành chính về những vấn đề gì, với tính chất, mức độ nào, tới đối tượng và khách thể quản lý cụ thể nào, trong giới hạn lãnh thổ và thời gian nào. Theo Điều 116 Hiến pháp 1992 (sửa đổi bổ sung năm 2001) và Luật tổ chức Chính phủ 2001 (Điều 6, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28) thì Bộ và cơ quan ngang bộ là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ở trung ương nên có thể ban hành các quyết định hành chính thực hiện chức năng quản lí hành chính nhà nước về một ngành, đa ngành hoặc lĩnh vực công tác trên phạm vi toàn quốc. Ví dụ, Bộ trưởng Bộ tư pháp được ban hành các quyết định hành chính “thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: công tác xây dựng và thi hành pháp luật; kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật; phổ biến, giáo dục pháp luật; thi hành án dân sự; hành chính tư pháp; bổ trợ tư pháp và các công tác tư pháp khác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ” (Điều 1 Nghị định 93/2008/NĐ-CP) như Quyết định 04/2008/QĐ-BTP ngày 19-03-2008 Về việc ban hành Quy chế xét tặng Kỷ niệm chương “Vì sự nghiệp Tư pháp”, Thông tư 06/2007/TT-BTP ngày 05-07-2007 Hướng dẫn thực hiện một số thủ tục hành chính trong hoạt động thi hành án dân sự,…).

Việc ban hành quyết định hành chính đúng thẩm quyền sẽ tránh được tình trạng chồng chéo, dẫm chân lên nhau, cùng một công việc mà có nhiều chủ thể tham gia, từ đó giúp cho việc giải quyết mọi công việc được nhanh chóng, chính xác và gọn nhẹ, tránh lạm quyền hay trốn tránh trách nhiệm. Việc phân định rõ thẩm quyền cũng sẽ tạo điều kiện để các chủ thể quản lý hợp tác ban hành các quyết định hành chính dễ dàng hơn.

2.2. Quyết định hành chính không trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên :

• Quyết định hành chính có hiệu lực pháp lý thấp phải phù hợp với các quyết định có hiệu lực pháp lý cao hơn.

Hệ thống pháp luật Việt Nam gồm nhiều văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao, thấp khác nhau, trong đó văn bản có hiệu lực pháp lý thấp phải phù hợp với văn bản có hiệu lực pháp lý cao. Tính hợp pháp về nội dung của quyết định hành chính cá biệt biểu hiện ở sự phù hợp của quyết định hành chính so với các văn bản pháp luật chứa đựng văn bản pháp luật được chọn để áp dụng. Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý khác nhau quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì quyết định hành chính phải phù hợp với văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, nếu các văn bản đó do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau thì quyết định hành chính cá biệt phải phù hợp với văn bản được ban hành sau (Điều 80 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Ví dụ: Nghị định của Chính phủ số 96/2007/NĐ-CP ngày 06-06-2007 hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Điện ảnh phải phù hợp với Luật Địên ảnh 2006 do Quốc hội ban hành.

• Nội dung quyết định hành chính phải hài hòa, thống nhất với các quyết định hành chính có cùng hiệu lực pháp lý.

Các quyết định hành chính có cùng hiệu lực pháp lý có nội dung không thống nhất với nhau thì một cách tự nhiên không có quyết định nào có khả năng làm mất hiệu lực của quyết định khác, trừ trường hợp quyết định sau được dùng để sửa đổi, thay thế, bãi bỏ quyết định trước hoặc các quyết định này do cùng một cơ quan ban hành thì quyết định được ban hành sau có khả năng làm mất hiệu lực của quyết định được ban hành trước. Trong trường hợp các quyết định hành chính có hiệu lực pháp lý ngang nhau và cùng có hiệu lực thi hành mà nội dung không hài hòa, thống nhất với nhau thì sẽ gây khó khăn cho việc thực hiện pháp luật và tất nhiên sẽ không tạo ra hiệu quả tốt cho việc quản lý hành chính.

• Các quyết định hành chính trong cùng một loại phải thống nhất với nhau. Mỗi quyết định hành chính gồm nhiều quy phạm pháp luật điều chỉnh một nhóm quan hệ gần gũi với nhau phát sinh trong một lĩnh vực xã hội cụ thể. Giữa các quy phạm pháp luật trong cùng một quyết định có thể có những quan hệ với nhau về nhiều phương diện. Các quy phạm này nếu không thống nhất có thể vô hiệu hóa lẫn nhau, gây khó khăn trong việc thực hiện chúng. Ví dụ Nghị quyết của Quốc hội số 35/2000/QH10 ngày 9/6/2000 về việc thi hành luật hôn nhân và gia đình năm 2000 phải thống nhất với Nghị định của Chính phủ số 70/2001/ NĐ – CP ngày 3/10/2001 quy định chi tiết thi hành Luật hôn nhân và gia đình năm 2000.

2.3. Quyết định hành chính phải được ban hành đúng hình thức do pháp luật quy định :

Quyết định hành chính là một hình thức ban hành văn bản pháp luật của các cơ quan quản lí hành chính Nhà nước, đòi hỏi phải ban hành đúng tên gọi và hình thức được pháp luật quy định.

• Yêu cầu về tên loại của quyết định hành chính : Quyết định được ban hành đúng tên loại, trước hết là không sử dụng tên loại của các văn bản hành chính thông dụng. Ngoài ta, pháp luật còn quy định mỗi loại quyết định hành chính được dùng để quy định những vấn đề gì?
• Yêu cầu về thể thức và bố cục của quyết định : Thể thức của quyết định gồm quốc hiệu, tên cơ quan, tổ chức ban hành quyết định; tên loại và trích yếu của quyết định; nội dung quyết định, công vụ, họ tên, chữ ký của người có thẩm quyền, dấu cơ quan, tổ chức; nơi nhận; dấu chỉ mức độ khẩn, mật độ quyết định. Ở mức độ nào đó thì những thông tin này cho phép đánh giá quyết định có hợp pháp hay không về mặt hình thức, nội dung, thẩm quyền ban hành.
• Bố cục của quyết định cũng góp phần trong việc thể hiện và chuyển tải nội dung tới người đọc. Pháp luật cũng quy định về bố cục của từng loại quyết định tương ứng với vai trò của chúng trong quản lý. Những quy định này tạo nên sự thống nhất trong việc trình bày nội dung của từng loại quyết định. Bố cục của các quyết định hành chính được quy định cụ thể trong Thông tư Liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06 tháng 5 năm 2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản.

2.4. Quyết định hành chính cần được ban hành đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định :

Thủ tục là số lượng các hoạt động cụ thể cần thực hiện để tiến hành hoạt động quản lí nhất định. Một quyết định hành chính ban hành đúng thủ tục là một quyết định được ban hành theo quy trình đầy đủ do pháp luật quy định và phải ban hành tuân thủ đúng trình tự các giai đoạn, các bước, các khâu được pháp luật quy định. Các thủ tục này được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành. Một quyết định hành chính được ban hành đúng trình tự, thủ tục vừa đảm bảo đạt được mục đích đề ra vừa tránh sự lạm quyền của chủ thể quản lí. Ví dụ như khi xây dựng, ban hành quyết định hành chính của Chính phủ thì trước khi dự thảo được trình Chính phủ phải được Bộ tư pháp thẩm tra.

Trình tự xây dựng và ban hành quyết định hành chính nói chung thông thường phải trải qua các bước: sáng kiến ban hành quyết định; dự thảo quyết định; trình dự thảo; truyền đạt ý kiến. Có nhiểu loại quyết định hành chính, nếu căn cứ vào tính chất pháp lí, nội dung thì quyết định hành chính được chia làm 3 loại: quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm, quyết định cá biệt. Với mỗi loại quyết định hành chính thì sẽ có những trình tự, thủ tục ban hành khác nhau được quy định trong luật.

Quyết định chủ đạo là những quyết định nhằm đưa ra những chủ trương chính sách, giải pháp lớn về quản lý hành chính đối với cả nước, một vùng hoặc đối với một đơn vị hành chính nhất định. Quyết định quy phạm nhằm ban hành những quy tắc xử sự, xác định các quyền và nghĩa vụ cho các đối tượng liên quan, tạo ra một khuôn khổ pháp lí trong đó các chủ thể của pháp luật hành chính sẽ thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình. Với nội dung như vậy nên hai loại quyết định này thường phải có nhiều chủ thể tham gia, có nhiều bước, có nội dung, thời hạn rõ ràng quy định trong luật.

Thể hiện rõ trong trình tự xây dựng và ban hành quyết định của Thủ tướng chính phủ: dự thảo quyết định, chỉ thị của thủ tướng giao và chỉ đạo cơ quan soạn thảo. Cơ quan này có trách nhiệm xây dựng dự thảo và tùy theo tính chất, nội dung của dự thảo tổ chức lấy ý kiến các thành viên chính phủ, của chủ tịch hội đồng nhân dân, chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan. Bộ tư pháp có trách nhiệm tham gia ý kiến bằng văn bản về các dự thảo quyết định, chỉ thị của thủ tướng. Sau đó, cơ quan soạn thảo sẽ tiếp tục chỉnh lý dự thảo và báo cáo thủ tướng về ý kiến của cơ quan, tổ chức các nhân hữu quan. Thủ tướng sẽ là người trực tiếp xem xét để ký quyết định, chỉ thị.

Quyết định cá biệt: trên cơ sở hai quyết định trên, quyết định hành chính cá biệt được ban hành nhằm mục đích hướng đến việc cho các chủ thể thực hiện được các quyền cũng như nghĩa vụ trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Với đặc điểm là phải giải quyết nhanh chóng trên thực tế các vụ việc nên thủ tục của ban hành quyết định này ít phức tạp hơn. Ví dụ: Khi  người đứng đầu một cơ quan sử dụng cán bộ, công chức muốn ra một quyết định cho nghỉ hưu phải tuân theo trình tự Điều 6: thông báo nghỉ hưu, điều 7 Quyết định nghỉ hưu (theo nghị định số 143/2007/NĐ-CP về thủ tục thực hiện nghỉ hưu đối với cán bộ công chức đủ điều kiện nghỉ hưu)

3. Yêu cầu về tính hợp lý của quyết định hành chính :

3.1. Yêu cầu quyết định hành chính phải bảo đảm giữa lợi ích của nhà nước và nguyện vọng của nhân dân :

Quyết định hành chính phải bảo đảm hài hòa giữa lợi ích nhà nước, tập thể và cá nhân. Không nên ra các quyết định hành chính vì mang lợi ích công cộng mà gây thiệt hại cho công dân. Ngược lại, tránh tình trạng vì vụ lợi cho một tập thể mà gây tổn hại cho cả xã hội. Yêu cầu này đòi hỏi sự cân đối hợp lý lợi ích giữa nhà nước và xã hội, coi lợi ích của xã hội và lợi ích của công dân làm tiêu chí đánh giá tính hợp lý của một quyết định hành chính.

3.2. Yêu cầu quyết định hành chính phải bảo đảm tính hệ thống toàn diện

Hiện nay, cùng với sự phát triển của xã hội, các đối tượng quản lý của quản lý hành chính ngày càng đông đảo và phức tạp. Bởi vậy, khi ban hành một quyết định hành chính để quản lý xã hội cần phải tính hết các hậu quả không chỉ về kinh tế mà còn về chính trị – xã hội; về mục tiêu trước mắt và mục tiêu lâu dài; kết quả, mục tiêu cần đạt với điều kiện và khả năng thực hiện. Không những các biện pháp đề ra trong cùng một quyết định mà cả các văn bản có liên quan khác cũng đều phải phù hợp và đồng nhất với nhau.

3.3. Yêu cầu về ngôn ngữ quyết định hành chính :   

Ngôn ngữ đóng vai trò quan trọng đối với chất lượng và hiệu quả điều chỉnh của quyết định hành chính. Ngôn ngữ trong quyết định hành chính phải nghiêm túc và trang trọng. Điều này sẽ không tạo tâm lý coi thường của người đọc. Ngoài ra, vì đối tượng chịu sự quản lý thực hiện quyết định không phải là thực hiện điều chủ thể quản lý muốn thể hiện trong quyết định mà thực hiện điều đối tượng chịu sự quản lý tiếp nhận khi đọc được quyết định nên ngôn ngữ phải chính xác và dễ hiểu nhằm mục đích giúp người đọc dễ tiếp thu.

3.4. Yêu cầu về tính kịp thời của quyết định hành chính :

Một quyết định hành chính có hiệu lực và khả năng thực thi cao khi nó được ban hành đúng lúc, hợp với nhu cầu quản lý. Chủ thể quản lý phải chọn thời điểm thích hợp để tiến hành những hoạt động tương ứng nhằm tạo ra quyết định có chất lượng cao hoặc giải pháp tốt nhất cho những vấn đề quản lý liên quan. Việc làm này có ý nghĩa vô cùng quan trọng và ảnh hưởng tới hiệu quả thực hiện quyết định hành chính.

4. Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính :

Tính hợp pháp và hợp lí gắn bó với nhau cả về nội dung và hình thức như là một chỉnh thể thống nhất mà nếu thiếu một trong các yêu cầu đó thì việc ban hành quyết định hành chính sẽ không đạt được mục đích. Hai thuộc tính này gắn bó, bổ sung và hỗ trợ cho nhau, nếu như chỉ có tính hợp pháp thì quyết định hành chính trong nhiều trường hợp không phát huy được hiệu lực của nó và xa rời với tình hình thực tế, xa rời nhận thức của nhân dân. Ví dụ: Quyết định số 62/2001/QĐ-UBND ngày 23/7/2001 của UBND TP. Hồ Chí Minh về ban hành kế hoạch thực hiện Chương trình mục tiêu ba giảm: giảm ma túy, mại dâm và tội phạm trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2001-2005. Quyết định này được ban hành phù hợp với các quy định của cơ quan nhà nước ở trung ương nhưng tính hợp lý thì vận dụng chưa được nhuần nhuyễn.

 Ngược lại, nếu chỉ có tính hợp lý thì không bảo đảm cho pháp chế xã hội chủ nghĩa được thực thi, không tạo được tính quyền lực nhà nước cũng như tính nghiêm minh của pháp luật trong các quyết định hành chính. Đơn cử như Quyết định 107/2003/QĐ-UBND ngày 27/6/2003 của UBND TP. Hồ Chí Minh cho phép “Tổ quản lý trật tự đô thị có nhiệm vụ lập biên bản và đình chỉ hành vi vi phạm hành chính”. Những việc làm này đã gây rối loạn hệ thống pháp luật nhà nước, chưa kể việc sử dụng biện pháp mạnh của mỗi địa phương còn thể hiện sự vi phạm trật tự kỷ cương, phép nước ngay trong bộ máy nhà nước và vi phạm quyền công dân.

Tuy nhiên, mặc dù hai thuộc tính này có mối khăng khít như vậy nhưng có thể thấy có những trường hợp dù quyết định hành chính chứa đựng tính hợp pháp nhưng chưa chắc chứa đựng tính hợp lý; nhưng tính hợp lý chưa chắc đã chứa đựng tính hợp pháp. nhà ở và quyền sử dụng đất ở số 15676/2000 ngày 18/12/2000 của UBND TPHCM cấp cho ông, bà Nguyễn Văn Đô – Lý Muội” đối với căn nhà số 260/11 đường Bà Hom, Phường 13, Quận 6.

Bên cạnh đó, nhiều quyết định hành chính có nội dung trái pháp luật, không thống nhất với các quy định có cùng giá trị pháp lý. Ví dụ: Tại Thành phố Hồ Chí Minh, khi quy định về việc quy hoạch những khu vực nào được phép kinh doanh ngành nhạy cảm (karaoke, matxa, khách sạn..) về việc cấp giấy phép kinh doanh, có hai Công văn quy định về vấn đề này, một công văn quy định “ Nếu hỏi quận mà sau năm ngày không trả lời thì Sở vẫn có quyền cấp giấy chứng nhận đăng kí kinh doanh”, một Công văn quy định “ Nếu hỏi quận mà sau 5 ngày không thấy trả lời thì không được cấp”. Đây không chỉ là trường hợp dùng văn bản hành chính để đặt ra quy phạm pháp luật (sai hình thức quyết định) mà còn có sự trái ngược giữa các quy định khiến cho người thi hành không biết phải làm như thế nào.

Bên cạnh đó, có nhiều quyết định hành chính ban hành không đúng hình thức pháp luật quy định. Trường hợp quyết định hành chính có sai sót về kĩ thuật tương đối phổ biến; trong số 522 văn bản có dấu hiệu vi phạm pháp luật (trong  tổng số 1702 văn bản được kiểm tra năm 2005) có 109 văn bản sai căn cứ pháp lý, 170 văn bản sai kĩ thuật trình bày, năm 2006 Bộ tư pháp tự kiểm tra 16 văn bản do mình ban hành thì có 5 văn bản sai về thể thức, kĩ thuật trình bày, trong số 3808 văn bản Bộ tư pháp kiểm tra theo chức năng cũng có 148 văn bản sai về thể thức và kĩ thuật trình bày.

Ví dụ: Công văn số 393/UBND-NC của UBND tỉnh Đồng Nai ngày 18/1/2006 hướng dẫn sử dụng đơn thư khiếu nại thuộc lĩnh vực bồi thường giải tỏa, hướng dẫn các địa phương thuộc tỉnh khi giải quyết một số khiếu nại về đất đai thì không ban hành quyết định giải quyết khiếu nại mà chỉ ban hành văn bản trả lời giải thích. Đây là trường hợp quyết định hành chính được ban hành không đúng hình thức và có nội dung trái pháp luật (trái với Điều 39 Luật khiếu nại, tố cáo).

Bên cạnh tính hợp pháp thì tính hợp lý của quyết định hành chính ở nước ta hiện nay cũng là một vấn đề bức xúc. Có những quyết định hành chính hợp pháp song lại không hợp lý bởi nó không xuất phát từ lợi ích của nhân dân và không có tính khả thi cao. Cụ thể như quyết định hạn chế việc đăng ký xe máy trên 7 quận nội thành của UBND thành phố Hà Nội. Đây không những là một quyết định trái hiến pháp và Luật mà đây còn là một quyết định không xuất phát từ lợi ích của nhân dân và không có tính khả thi cao.

Ngoài ra, ngôn ngữ ở một số văn bản quyết định hành chính không rõ ràng, tạo sự dễ hiểu cho người đọc. Ví dụ Quyết định số 41/2001/QĐ-UBND ngày 17/5/2001 của UBND TP. Hồ Chí Minh về kế hoạch thực hiện Chương trình mục tiêu ba giảm: giảm tội phạm, ma túy và tệ nạn mại dâm trên địa bàn TP. Hồ Chí Minh năm 2001 lúc thì sử dụng thuật ngữ “gái mại dâm”, lúc lại sử dụng thuật ngữ “gái mãi dâm”. Theo Từ điển Hán Việt, “mại” là bán, còn “mãi” là mua. Tương tự, “mại dâm” là hành động bán dâm còn “mãi dâm” là hành động mua dâm. Vì vậy, khi viết “gái mãi dâm” là một cụm từ không chính xác, do trên thực tế chỉ có gái mại dâm – tức những người phụ nữ làm nghề bán dâm, rất ít khi thấy những người phụ nữ làm việc ngược lại là đi mua dâm. Hơn nữa, đó cũng không phải là đối tượng quyết định này hướng tới.

Như vậy, có thể thấy, việc đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính hiện nay còn nhiều bất cập. Tình trạng quyết định hành chính được ban hành trái thẩm quyền, trái pháp luật vẫn còn tồn tại ở nhiều địa phương trên cả nước. Bởi vậy, vấn đề đặt ra hiện nay là các giải pháp để nâng cao tính hợp pháp và hợp lý của các quyết định hành chính.

Ghi chú: Bài viết được được gửi tặng hoặc được sưu tầm, biên tập với mục đích tuyên truyền pháp luật. Nếu phát hiện vi phạm bản quyền vui lòng gửi thông báo cho chúng tôi, kèm theo tài liệu chứng minh vi phạm qua Email: banquyen.vpludvn@gmail.com; Đồng thời, chúng tôi cũng rất mong nhận được tài liệu tặng từ quý bạn đọc qua Email: nhantailieu.vpludvn@gmail.com. Xin cảm ơn quý bạn đọc đã quan tâm tới Viện Pháp luật Ứng dụng VIệt Nam.