Sự ra đời của cơ quan hiến định độc lập ở Việt Nam

Trong lịch sử hình thành và phát triển của bộ máy nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, cơ quan hiến định độc lập là một khái niệm mới. Bản thân thuật ngữ “cơ quan hiến định độc lập” cũng mới được chính thức sử dụng bởi Uỷ ban dự thảo Hiến pháp năm 2013 khi Ủy ban này giải trình trước Quốc hội khóa XIII về dự thảo Hiến pháp (Báo cáo số 287/BC-UBDTSĐHP của Uỷ ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 ngày 17 tháng 5 năm 2013 về việc giải trình, tiếp thu, chỉnh lý Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 trên cơ sở ý kiến nhân dân). Hiến pháp năm 2013 cũng là Hiến pháp đầu tiên trong lịch sử lập hiến của Việt Nam có quy định về cơ quan hiến định độc lập, bao gồm hai cơ quan là Hội đồng bầu cử quốc gia, được quy định tại Điều 117 và kiểm toán nhà nước, được quy định tại Điều 118. Tuy lần đầu tiên được quy định trong Hiến pháp và chính thức có đầy đủ đặc điểm của cơ quan hiến định độc lập song Hội đồng bầu cử quốc gia và kiểm toán nhà nước không phải là những cơ quan hoàn toàn mới trong bộ máy nhà nước Việt Nam.

1. Hiến pháp năm 2013 và sự xuất hiện các quy định về cơ quan hiến định độc lập trong Hiến pháp

Hội đồng bầu cử quốc gia có thể được coi là phiên bản được hiến định và nâng cấp từ Hội đồng bầu cử trung ương, cơ quan vẫn thường được thành lập trong thời gian trước đây mỗi khi tiến hành bầu cử đại biểu Quốc hội khóa mới. Kiểm toán nhà nước đã được thành lập từ năm 1994, được nâng cấp trở thành cơ quan của Quốc hội năm 2005 và đến năm 2013 được chính thức quy định trong Hiến pháp và qua đó mang đầy đủ đặc điểm của một cơ quan hiến định độc lập. Hai cơ quan Hội đồng bầu cử quốc gia và kiểm toán nhà nước sẽ được giới thiệu chi tiết ở các mục sau của chương này.

Vấn đề đặt ra ở đây là vì lý do nào mà Hội đồng bầu cử quốc gia và kiểm toán nhà nước được đưa vào Hiến pháp năm 2013, qua đó đánh dấu sự ra đời của một loại cơ quan mới trong bộ máy nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam – cơ quan hiến định độc lập?

2. Lý do ra đời quy định về các cơ quan hiến định độc lập trong Hiến pháp năm 2013

Có thể nói, sự ra đời của các cơ quan hiến định độc lập ở Việt Nam không nằm ngoài quy luật đã đề cập trên đây: cơ quan hiến định độc lập xuất hiện trong bộ máy nhà nước hiện đại do có sự nhận thức về nhu cầu kiểm soát quyền lực nhà nước. Ở Việt Nam, vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước bắt đầu được thảo luận một cách hết sức sôi nổi trong quá trình dự thảo Hiến pháp năm 2013 và được thể hiện rõ qua sự đổi mới nhận thức cả về lí luận và thực tiễn.

Về mặt lý luận, có thể thấy rằng mọi thứ quyền lực trong xã hội đều có xu hướng dẫn tới lạm quyền, từ quyền lực trong gia đình, đoàn – hội… Đối với quyền lực nhà nước thì xu hướng lạm quyền lại càng dễ xảy ra. Quyền lực nhà nước có thể hiểu một cách đơn giản là quyền “cai trị thiên hạ”, quyền sử dụng ngân sách nhà nước, quyền đặt ra pháp luật, quyền tác động và làm biến đổi xã hội, cộng đồng… theo ý mình. Quyền lực nhà nước có thể đem tới cho chủ thể thực hiện nó những đặc quyền, thậm chí là những nguồn lợi hết sức to lớn cả về vật chất và tinh thần, thậm chí có thể tuỳ tiện làm lợi hoặc gây khó khăn cho ai đó một cách dễ dàng. Sự lạm quyền khi sử dụng quyền lực nhà nước cũng có thể được thực hiện một cách hết sức tinh vi, theo cách thức thông đồng và do đó rất khó bị phát hiện. Người nắm giữ quyền lực nhà nước, vì vậy, rất dễ lạm dụng quyền lực và trở nên tha hóa, đặc biệt nếu đặt trước yêu cầu của một nhà nước pháp quyền Xã hội Chủ nghĩa, của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, hoặc đối chiếu với các tiêu chuẩn như “hết lòng, hết sức phục vụ nhân dân”, “công chức là công bộc của nhân dân”… Nhu cầu ngăn ngừa sự lạm dụng và tha hóa quyền lực nhà nước, bảo đảm quyền lực nhà nước được thực hiện một cách đúng đắn, qua đó thể hiện được bản chất tiến bộ của nhà nước và những khẩu hiệu tốt đẹp nêu trên luôn là một nhu cầu chính đáng, song khó thực hiện. Người ta có thể áp dụng cách thức tuyên truyền, giáo dục, nâng cao ý thức, đạo đức và tinh thần phục vụ của các chủ thể nắm giữ quyền lực. Tuy nhiên, cách này khó có thể phát huy hiệu quả do phụ thuộc nhiều vào bản chất của cá nhân chủ thể. Cách thức hiệu quả và bền vững nhất để bảo đảm quyền lực nhà nước được thực hiện một cách đúng đắn, không bị lạm quyền hay tha hóa là bằng việc kiểm soát quyền lực, hay nói cách khác là bằng các cơ chế kiểm soát quyền lục, trong đó cơ chế kiểm soát hữu hiệu hơn cả là bằng các cơ quan hiến định độc lập. Trong tác phẩm “Tinh thần pháp luật” nổi tiếng của mình, Montesquieu đã nhận định rằng bất kì ai nắm giữ quyền lực đều có xu hướng tất yếu là lạm dụng quyền lực và người đó sẽ luôn tiếp tục xu hướng này cho đến khi bị giới hạn. Từ đó ông đi tới một kết luận bất hủ: “Để cho người ta không lạm quyền thì lẽ tất yếu của vạn vật là quyền lực phải bị kim chế bởi quyền lực (TG)”.

Có thể nói, trong quá trình từ Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X (2006) đến Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI (2011), các vấn đề lí luận trên đây về logic của sự tha hóa quyền lực nhà nước và nhu cầu kiểm soát quyền lực nhà nước ngày càng được nhận thức một cách rõ ràng. Năm 2006, khi tiến hành tổng kết một số vấn đề lí luận và thực tiễn của 20 năm đổi mới, Đảng cộng sản Việt Nam đã thẳng thắn nhận định một trong những hạn chế của công tác lí luận là về nhận thức chưa làm sáng tỏ được vấn đề kiểm tra, giám sát quyền lực, bảo đảm quyền lực không bị tha hóa và bị lạm dụng; chưa có nhận thức đầy đủ về vấn đề làm sao để tránh chồng chéo cũng như tránh lạm quyền trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, về cơ chế bảo đảm quyền kiểm tra, giám sát của nhân dân đối với hoạt động của Nhà nước.

Với nhận định trên đây trong khoảng thời gian từ 2006 đến 2011, nhiều công trình nghiên cứu đã được thực hiện về vấn đề tha hóa quyền lực và kiểm soát quyền lực để rồi đến Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI (2011) nhận thức của Đảng cộng sản về yêu cầu kiểm soát đối với quyền lực nhà nước đã hết sức rõ ràng. Tất cả các văn kiện quan trọng của Đại hội XI đều đề cập tới vấn đề kiểm soát quyền lực ở các cung bậc và bối cảnh khác nhau. Trước tiên, Cương lĩnh, văn kiện chính trị quan trọng nhất của Đảng cộng sản được bổ sung, phát triển tại Đại hội XI đã bổ sung yếu tố kiểm soát vào nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, theo đó: “Quyền lực nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.

Nguyên tắc này cũng được xem như một định hướng lớn để xây dựng hệ thống chính trị. Trên tinh thần đó, Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội giai đoạn 2011 – 2020 liên hệ một cách trực tiếp hơn giữa vấn đề kiểm soát quyền lực và cơ chế kiểm soát quyền lực. Chiến lược nhấn mạnh quan điểm “hoàn thiện cơ chế để tăng cường kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Như một giải pháp để hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền Xã hội Chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.

Triển khai các tư tưởng về kiểm soát quyền lực nhà nước một cách cụ thể hơn nữa, Báo cáo chính trị của Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI đã đặt ra một số phương hướng, nhiệm vụ cụ thể cho nhiệm kì XI (2011 – 2016), theo đó: “nghiên cứu xây dựng, bổ sung các thể chế và cơ chế vận hành cụ thể để bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và nguyên tẳc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân cồng, phổi hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”.

Theo Báo cáo chinh trị của Ban chấp hành trung ương Đàng khóa X tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI (2011), Mục XI.

Như vậy, cho đến Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI, tuy việc thành lập các cơ quan hiến định độc lập chưa được đề cập một cách cụ thể song yêu cầu và nhu cầu đối với kiểm soát quyền lực nhà nước và thiết lập cơ chế kiểm soát quyền lực bằng quyền lực đã được nhận thức một cách rõ ràng về mặt lí luận.

Về mặt thực tiễn, sau 20 năm đổi mới, trong nền kinh tế và hệ thống chính trị của Việt Nam cũng đã xuất hiện một số bất cập đáng báo động. Cùng với sự phát triển của thành phần kinh tế tư nhân xuất hiện tình trạng lợi ích nhóm với sự cấu kết giữa một bộ phận quan chức nhà nước với các doanh nghiệp để trục lợi. Tình trạng tham nhũng cũng là hiện tượng khá phổ biến gây nhiều bức xúc trong xã hội. Đã xuất hiện những trường hợp cơ quan nhà nước, cán bộ nhà nước cửa quyền, lạm quyền dẫn tới xâm phạm tới quyền cơ bản của công dân, làm thiệt hại tới lợi ích hợp pháp của người dân, gây ra những trường hợp người dân phản ứng cực đoan, khiếu kiện đông người, khiếu kiện kéo dài, thậm chí chống người thi hành công vụ. Thực tiễn này đã được chỉ ra ttong một số báo cáo thường niên gần đây về giải quyết công tác khiếu nại, tố cáo của Chính phủ, cũng như trong các báo cáo thẩm tta tương ứng của Uỷ ban pháp luật của Quốc hội. Ví dụ Báo cáo số 223/BC-CP ngày 14 tháng 9 năm 2012 của Chính phủ về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo năm 2012, Báo cáo số 1457/BC-UBPL13 ngày 23 tháng 10 năm 2012 của Ưỷ ban pháp luật của Quốc hội thẩm tra Báo cáo của Chính phủ về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo năm 2012. về phía các cơ quan của Đảng, năm 2012, Hội nghị trung ương 4, Khóa 11 lần đầu tiên đã chỉ ra một cách trực diện những thực tiễn bất cập liên quan tới sự tha hóa của quyền lực: “một bộ phận không nhỏ cán bộ, đảng viên, trong đó có những đảng viên giữ vị trí lãnh đạo, quản lí, kế cả một số cán bộ cao cấp, suy thoải về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống với những biểu hiện khác nhau về sự phai nhạt lí tưởng, sa vào chủ nghĩa cá nhân ích kỉ, cơ hội, thực dụng, chạy theo danh lợi, tiền tài, kèn cựa địa vị, cục bộ, tham nhũng, lãng phí, tuỳ tiện, vô nguyên tắc”.

Nhận định này cùng với các báo cáo về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo gần đây của Chính phủ là minh chứng rõ ràng cho sự đổi mới về nhận thức của Đảng cộng sản và của các cơ quan nhà nước về tình trạng yếu kém trong công tác chỉ đạo, quản lí, điều hành của các cơ quan nhà nước, chưa coi trọng đầy đủ quyền, lợi ích họp pháp của người dân, những dấu hiệu lạm quyền, tha hóa quyền lực trong thực tiễn và thực tiễn đó tất yếu dẫn tới yêu cầu phải kiểm soát quyền lực nhà nước.

Với sự đổi mới nhận thức về lí luận và thực tiễn như phân tích trên đây, vấn đề kiểm soát quyền lực và cơ chế kiểm soát quyền lực bằng quyền lực đã được quan tâm, xem xét kĩ lưỡng và trở thành một nội dung trong quan điểm chỉ đạo quá trình dự thảo Hiến pháp năm 2013 (Nghị quyết Hội nghị trung ương lần thứ 4, khoá 11, 2012 và Tờ trình số 194/TTr-UBDTSĐHP ngày 19 tháng 10 năm 2012 của Uỷ ban dự thảo sửa đổi Hiên pháp năm 1992 về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992). Kết quả là trong Hiến pháp năm 2013 đã có nhiều quy định nhằm tăng cường cơ chế kiểm soát quyền lực mà ví dụ điển hình là các quy định dành riêng để điều chỉnh hai cơ quan hiến định độc lập – Hội đồng bầu cử quốc gia và kiểm toán nhà nước. Tuy rằng mỗi cơ quan chỉ được dành một điều khoản với nội dung khiêm tôn, hầu như chỉ quy định về chức năng và cách thức thành lập, song hai điều khoản ít ỏi đó cũng đã được đặt trong một chương riêng, Chương X của Hiến pháp. Sự đặc biệt này, tuy chỉ là về hình thức song lại là một sự khẳng định rất rõ ràng về xu hướng hình thành của các cơ quan hiến định độc lập trong tổ chức bộ máy nhà nước của Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, với sứ mệnh và chức năng kiểm soát quyền lực nhà nước, bảo đảm quyền lực nhà nước được thực hiện một cách đúng đắn.

Ghi chú: Bài viết được gửi tặng hoặc được sưu tầm, biên tập với mục đích tuyên truyền pháp luật. Nếu phát hiện vi phạm bản quyền vui lòng gửi thông báo cho chúng tôi, kèm theo tài liệu chứng minh vi phạm qua Email: banquyen.vpludvn@gmail.com; Đồng thời, chúng tôi cũng rất mong nhận được tài liệu tặng từ quý bạn đọc qua Email: nhantailieu.vpludvn@gmail.com. Xin cảm ơn quý bạn đọc đã quan tâm tới Viện Pháp luật Ứng dụng Việt Nam.