Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả của hoạt động phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia trong khuôn khổ Asean

Phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia là hoạt động được ASEAN chú trọng ngay từ những năm đầu thành lập. Cụ thể, trong Tuyên bố Hoà hợp ASEAN I (Tuyên bố Bali I) năm 1976, các nhà lãnh đạo ASEAN đã kêu gọi sự hợp tác chặt chẽ giữa các quốc gia thành viên cũng như các tổ chức quốc tế liên quan trong việc ngăn chặn và xoá bỏ việc sử dụng và buôn bán trái phép chất ma tuý. Tuy nhiên, trong giai đoạn này, ASEAN chỉ tập trung vào một số ít loại tội phạm xuyên quốc gia cụ thể đe doạ trực tiếp đến an ninh khu vực, nên chưa có một văn kiện chuyên biệt ghi nhận hoạt động phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia trong ASEAN.

Đến giữa những năm 90 của thế kỷ XX, trong bối cảnh chiến tranh lạnh kết thúc, yếu tố vị trí địa lý đặc thù của khu vực Đông Nam Á đã tạo môi trường thuận lợi cho sự xuất hiện của nhiều hình thức tội phạm xuyên quốc gia mới. Do tính chất của tội phạm xuyên quốc gia mang tính liên quốc gia, nên để đối phó hiệu quả với loại tội phạm này, cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa các quốc gia liên quan. Vì thế, trong khuôn khổ Hội nghị ASEAN lần thứ nhất về tội phạm xuyên quốc gia năm 1997, Bộ trưởng Nội vụ/Bộ trưởng Công an của các quốc gia thành viên ASEAN đã thông qua Tuyên bố ASEAN về tội phạm xuyên quốc gia, trong đó đề xuất các biện pháp đối phó với tội phạm xuyên quốc gia trong khu vực như: tăng cường các cam kết cấp khu vực của các quốc gia thành viên về phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia; thành lập Trung tâm ASEAN về tội phạm xuyên quốc gia (ACOT); tăng cường hợp tác với các nước đối thoại, các quốc gia và tổ chức quốc tế v.v.. Trên cơ sở Tuyên bố ASEAN về tội phạm xuyên quốc gia năm 1997, nhằm cụ thể hoá các nội dung được ghi nhận trong Tuyên bố, hàng loạt các văn kiện về tội phạm xuyên quốc gia được thông qua như: Tuyên bố Manila về ngăn chặn và kiểm soát tội phạm xuyên quốc gia năm 1998; Kế hoạch hành động về tội phạm xuyên quốc gia năm 1996; Chương trình hành động thực hiện Kế hoạch hành động về tội phạm xuyên quốc gia năm 2002; Hiệp định Tương trợ tư pháp hình sự ASEAN năm 2004. Theo các văn kiện này, hoạt động phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia ASEAN tập trung vào 08 loại tội phạm (buôn bán ma tuý bất hợp pháp, cướp biển, buôn bán người, khủng bố, buôn lậu vũ khí, rửa tiền, tội phạm kinh tế, tội phạm công nghệ cao) với 06 nhóm biện pháp về trao đổi thông tin, các vấn đề về pháp luật, thực thi pháp luật, đào tạo, xây dựng năng lực thể chế và hợp tác ngoài khu vực.

Từ năm 2000 đến nay, để đối phó với một số loại tội phạm xuyên quốc gia có tính chất phức tạp và có xu hướng gia tăng nhanh về số lượng trong khu vực, các nhà lãnh đạo ASEAN đã thông qua hàng loạt các văn kiện pháp lý liên quan nhằm thể chế hoá khuôn khổ hợp tác góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia nói chung và phòng chống khủng bố, tội buôn bán người nói riêng.

Đối với hoạt động phòng, chống khủng bố, có thể kể tới một số văn kiện sau: Tuyên bố ASEAN về hành động chung chống khủng bố năm 2001; Tuyên bố ASEAN về khủng bố năm 2002; Tuyên bố chung giữa ASEAN và EU về hợp tác chống khủng bố năm 2002; Tuyên bố chung giữa ASEAN và EU về hợp tác chống khủng bố năm 2003; Công ước ASEAN chống khủng bố năm 2007. Nhìn chung, các văn kiện này ghi nhận thoả thuận giữa các quốc gia thành viên về việc thực hiện các biện pháp cần thiết để ngăn ngừa hoạt động khủng bố như cung cấp cảnh báo sớm cho các quốc gia, ngăn chặn các chủ thể cung cấp tài chính, tạo điều kiện hoặc thực hiện các hoạt động khủng bố; thực hiện các biện pháp nhằm đảm bảo trừng trị các hành vi khủng bố và tăng cường hợp tác giữa cơ quan có thẩm quyền của các quốc gia thành viên.

Đối với hoạt động chống buôn bán người, đặc biệt là phụ nữ và trẻ em, ASEAN đã có những văn kiện: Tuyên bố ASEAN về phòng, chống buôn bán người, đặc biệt là phụ nữ và trẻ em năm 2004; Công ước ASEAN về phòng, chống buôn bán người, đặc biệt là phụ nữ và trẻ em năm 2015.

Đối với hoạt động phòng, chống buôn bán người, các nhà lãnh đạo ASEAN thoả thuận về việc hình sự hoá tội phạm buôn bán người trong hệ thống pháp luật quốc gia, thực hiện các biện pháp ngăn chặn tội phạm buôn bán người, thực hiện các biện pháp bảo vệ nạn nhân của tội phạm buôn bán người, các vấn đề về hoạt động thực thi pháp luật của các quốc gia thành viên và tăng cường hợp tác quốc tế.

Ngoài ra, trong bối cảnh các loại tội phạm xuyên quốc gia ngày càng có xu hướng gia tăng và trở nên phức tạp, trong đó nổi lên sự xuất hiện của các hình thức tội phạm mới, Hội nghị bộ trưởng ASEAN về phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia lần thứ 10 tại Kuala Lumpur đã thông qua Tuyên bố  Kuala Lumpur về phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia. Tuyên bố Kuala Lumpur bổ sung thêm 03 loại tội phạm xuyên quốc gia mới bao gồm tội buôn bán động vật hoang dã bất hợp pháp, tội buôn bán gỗ bất hợp pháp và tội đưa người di cư bất hợp pháp. Bên cạnh đó, với Tuyên bố Kuala Lumpur về phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia, các nhà lãnh đạo ASEAN nhất trí tiếp tục duy trì vai trò trung tâm của ASEAN và lợi ích của khu vực trong khuôn khổ và cơ chế khu vực phù hợp, thống nhất xây dựng kế hoạch hành động ASEAN mới thúc đẩy thực hiện hiệu quả các quy định về phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia, khuyến khích phê chuẩn các công cụ pháp lý quốc tế hiện hành về phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia…

Như vậy, cho tới thời điểm hiện nay, ASEAN đã xây dựng được một cơ chế về phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia khá hoàn chỉnh với hệ thống các văn kiện pháp lý, trong đó có những văn kiện có hiệu lực pháp lý ràng buộc và một số văn kiện mang tính khuyến nghị và các thiết chế với sự phân định rõ ràng và cụ thể về chức năng. Điều này đã đóng góp một vai trò không nhỏ đối với ASEAN trong cuộc chiến phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia mang tính chất phức tạp và lâu dài.

Về trao đổi thông tin: ASEAN đã xây dựng được hệ thống cơ sở dữ liệu về tội phạm xuyên quốc gia, góp phần tạo thuận lợi cho việc trao đổi thông tin tình báo một cách nhanh chóng, chính xác và an toàn cao. Hiện nay, hệ thống cơ sở dữ liệu về tội phạm xuyên quốc gia trong ASEAN được tiếp cận qua hệ thống cơ sở dữ liệu thông tin cảnh sát các nước ASEAN (ADS). Hệ thống này được bắt đầu xây dựng từ năm 1992 và chính thức được đưa vào sử dụng năm 1998. Vào năm 2006, theo sáng kiến của Singapore, ADS được nâng cấp thành hệ thống cơ sở dữ liệu điện tử (e-ADS). Hội nghị ASEANAPOL lần thứ 37 năm 2017 tại Singapore đã khởi động hệ thống dữ liệu điện tử e-ADS phiên bản 2.0 nhằm hỗ trợ các quốc gia thành viên trao đổi và chia sẻ các thông tin phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia nhanh chóng và kịp thời. Ngoài ra, ASEAN cũng không ngừng nỗ lực trong việc thiết lập các điểm liên lạc giữa các quốc gia thành viên về tội phạm xuyên quốc gia và xây dựng cơ sở dữ liệu tập hợp các thông tin liên quan tới pháp luật về phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia như pháp luật quốc gia, các điều ước quốc tế song phương, đa phương…

Về các vấn đề pháp luật: ASEAN đã xây dựng được hệ thống các quy định về phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia toàn diện và phù hợp với nội dung của các điều ước quốc tế toàn cầu liên quan. Như đã trình bày ở trên, ASEAN đã bắt đầu thông qua các văn kiện về phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia từ năm 1976. Trong những văn kiện đó, có những văn kiện với vai trò tạo nền tảng quan trọng cho hoạt động phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia trong ASEAN như Tuyên bố về tội phạm xuyên quốc gia năm 1997, Tuyên bố Manila về ngăn chặn và kiểm soát tội phạm xuyên quốc gia năm 1998. Tuy nhiên, cũng có những văn kiện ghi nhận các biện pháp cụ thể được triển khai nhằm phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia tại các quốc gia thành viên như Kế hoạch hành động về tội phạm xuyên quốc gia năm 1996, Chương trình hành động thực hiện Kế hoạch hành động về tội phạm xuyên quốc gia năm 2002. Đối với một số loại tội phạm xuyên quốc gia cụ thể, đặc biệt là những loại tội phạm có tính chất phức tạp và có xu hướng gia tăng trong khu vực như buôn bán ma tuý bất hợp pháp, khủng bố và buôn bán người, đặc biệt buôn bán phụ nữ và trẻ em, các quốc gia thành viên ASEAN đã nhất trí ký kết các điều ước quốc tế nhằm ràng buộc đối với các quốc gia thành viên trong việc thực hiện các nghĩa vụ liên quan được ghi nhận trong các Điều ước đó. Một số điều ước được ký kết trong thời gian gần đây như: Công ước ASEAN về phòng, chống khủng bố năm 2007, Công ước ASEAN về phòng, chống buôn bán người, đặc biệt là phụ nữ và trẻ em năm 2015. Nhìn chung các quy định về tội phạm xuyên quốc gia trong các văn kiện của ASEAN tương thích với nội dung của các điều ước quốc tế đa phương về tội phạm xuyên quốc gia. Cụ thể: Công ước của Liên hợp quốc về chống tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia năm 2000; Nghị định thư về ngăn ngừa, phòng chống và trừng trị việc buôn bán người, đặc biệt là buôn bán phụ nữ và trẻ em; bổ sung Công ước về chống tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia năm 2000.

Hiện nay, các văn kiện của ASEAN liệt kê 11 loại tội phạm được xếp vào tội phạm xuyên quốc gia, quy định nghĩa vụ các quốc gia thành viên hình sự hoá các loại tội phạm xuyên quốc gia vào hệ thống pháp luật trong nước. Ngoài ra, các nội dung liên quan tới hoạt động tương trợ tư pháp hình sự giữa các quốc gia thành viên ASEAN như phạm vi tương trợ, nội dung tương trợ, cơ quan tương trợ, trình tự tương trợ v.v.. được ghi nhận tại Hiệp định tương trợ tư pháp hình sự ASEAN năm 2004.

Về xây dựng năng lực thể chế: Nhằm tăng cường hiệu quả của hoạt động phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia cấp khu vực và cấp quốc gia, ASEAN đã thiết lập một số thiết chế trực tiếp hoặc gián tiếp phụ trách các hoạt động liên quan đến phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia, bao gồm:

Hội nghị bộ trưởng về tội phạm xuyên quốc gia (AMMTC) được thành lập vào năm 1997 và được tổ chức họp hàng năm. Cơ quan này chịu trách nhiệm điều phối hoạt động của các cơ quan liên quan như Hội nghị quan chức cao cấp ASEAN về các vấn đề ma tuý (ASOD), Hiệp hội cảnh sát các quốc gia ASEAN (ASEANAPOL).

Hội nghị quan chức cao cấp ASEAN về tội phạm xuyên quốc gia (SOMTC) được tổ chức ít nhất một năm một lần trước khi diễn ra AMMTC. SOMTC có trách nhiệm thực hiện các chính sách và kế hoạch được thông qua tại AMMTC, xây dựng chương trình làm việc 5 năm nhằm thực hiện Kế hoạch hành động về tội phạm xuyên quốc gia, tăng cường hợp tác và phối hợp với các cơ quan khác của ASEAN phụ trách về phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia…

Hội nghị quan chức cao cấp về ma tuý (ASOD) được thành lập vào năm 1984, họp định kỳ hàng năm nhằm chia sẻ, cập nhật thông tin về tình hình sử dụng và buôn bán ma tuý tại các nước thành viên, thảo luận và xây dựng các chính sách phù hợp ngăn chặn nạn buôn bán và sử dụng ma tuý.

Hiệp hội Cảnh sát các quốc gia ASEAN (ASEANAPOL) được chính thức thành lập vào năm 1981 với mục đích góp phần đẩy mạnh hợp tác và tương trợ lẫn nhau cũng như tăng cường những nỗ lực khu vực trong cuộc đấu tranh chống tội phạm xuyên quốc gia. ASEANAPOL đã rất tích cực trong việc chia sẻ kiến thức và kinh nghiệm cho lực lượng cảnh sát của các quốc gia thành viên, hoạt động thực thi pháp luật, tư pháp hình sự, tội phạm quốc tế và tội phạm xuyên quốc gia. ASEANAPOL cũng đã thành lập ba uỷ ban lâm thời phụ trách về buôn bán ma tuý, buôn bán vũ khí, hàng giả, tội phạm kinh tế và tài chính, lừa đảo tín dụng.

Hợp tác phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia với các bên đối thoại và các tổ chức quốc tế: ASEAN tăng cường mạng lưới hợp tác phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia với các nước đối thoại và các tổ chức quốc tế. Kết quả hoạt động hợp tác trong lĩnh vực này là việc hàng loạt các Tuyên bố chung về phòng, chống khủng bố giữa ASEAN với Nhật Bản, Hàn Quốc, Ấn Độ, Nga, New Zealand, Úc, Canada, Hoa Kỳ, Pakistan và Tuyên bố chung giữa ASEAN và Trung Quốc về hợp tác trong lĩnh vực an ninh phi truyền thống… đã được ký kết. Ngoài ra, ASEAN tăng cường đối thoại không chính thức giữa các quan chức cao cấp của ASEAN và các bên đối thoại và đồng thời kêu gọi các bên đối thoại hỗ trợ cho ASEAN trong quá trình thực hiện các chương trình hành động về phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia.

Về hoạt động trao đổi thông tin:Hoạt động trao đổi thông tin về phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia ASEAN chưa được thực hiện thường xuyên và hiệu quả, điển hình như trong phòng, chống tội phạm ma tuý, hoạt động phối hợp, trao đổi thông tin tình báo, thông tin liên quan đến hoạt động phát hiện, điều tra giữa các cơ quan hữu quan của các quốc gia chưa đáp ứng được thực tiễn đấu tranh đối với loại tội phạm này. Ví dụ, các cuộc họp giao ban định kỳ giữa cơ quan cảnh sát của các quốc gia thành viên chưa được thực hiện thường xuyên và hiệu quả; các thông tin liên quan đến tương trợ tư pháp hình sự không đầy đủ và rõ ràng gây kéo dài thời gian tương trợ. Bên cạnh đó, trong một số trường hợp yêu cầu tương trợ được gửi tới các cơ quan có thẩm quyền của các quốc gia thành viên nhưng không nhận được trả lời hoặc trả lời chậm trễ gây ảnh hưởng lớn đến kết quả của hoạt động tương trợ.

Về các vấn đề pháp lý: Mặc dù hiện nay ASEAN đã xây dựng được một hệ thống văn kiện khá hoàn thiện về phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia nhưng những văn kiện này lại có giá trị pháp lý không giống nhau, trong đó, đa số là các văn kiện chính trị thể hiện dưới hình thức Tuyên bố, Kế hoạch hành động, Chương trình hành động và Bản kế hoạch tổng thể lại không mang tính ràng buộc. Điều này làm suy giảm hiệu quả thực hiện các cam kết về phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia trong ASEAN. Bên cạnh đó, các biện pháp về phòng chống, tội phạm xuyên quốc gia ASEAN được ghi nhận trong các văn kiện (văn kiện pháp lý và văn kiện chính trị) được đánh giá là các biện pháp thể hiện “cơ chế hợp tác mềm – a soft mechanism of cooperation” như trao đổi thông tin và thực tiễn tốt nhất, thiết lập mạng lưới liên lạc giữa các cơ quan chuyên môn, hợp tác dựa trên cơ sở có đi có lại… Có thể lý giải hiện tượng trên xuất phát từ một trong những nguyên tắc đặc thù của ASEAN thể hiện rõ nét “Phương cách ASEAN – The ASEAN Way” đó là nguyên tắc không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau. Do vậy, hiệu quả thực thi các cam kết về hoạt động phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia ASEAN trên thực tế còn tương đối hạn chế. Ngoài ra, nghĩa vụ của các quốc gia thành viên về việc hình sự hoá (criminalize) các loại tội phạm xuyên quốc gia vào pháp luật trong nước được thực hiện còn chưa đồng bộ.

Vai trò của các thiết chế về hoạt động phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia ASEAN: Có thể thấy rằng, các thiết chế chịu trách nhiệm về hoạt động phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia trong ASEAN vẫn chưa phát huy được tối đa vai trò của mình. Bởi lẽ, các cơ quan phụ trách về phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia ASEAN chủ yếu là các cơ quan hoạt động theo kỳ họp thông thường các cuộc họp sẽ được tổ chức thường niên mỗi năm một lần. Với tính chất hoạt động như vậy, các thiết chế này sẽ không đáp ứng được tính kịp thời trong trường hợp khẩn cấp, đặc biệt tội phạm xuyên quốc gia luôn có tính chất phức tạp, thay đổi thường xuyên và hậu quả để lại rất nghiêm trọng.

Thứ nhất, cần tăng cường hoạt động trao đổi thông tin thông qua những kênh liên lạc hiện có như cơ sở dữ liệu điện tử e-ADS của ASEANAPOL, hệ thống cơ sở dữ liệu về tội phạm quốc tế của Tổ chức Cảnh sát hình sự quốc tế (INTERPOL), đồng thời thiết lập các kênh trao đổi thông tin mới hiệu quả hơn giữa các cơ quan hợp tác chuyên ngành của các quốc gia thành viên.

Thứ hai, nâng cấp tính ràng buộc pháp lý của một số văn kiện hiện hành và tăng số lượng các Điều ước quốc tế khu vực về phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia; cần thắt chặt hơn nữa cơ chế đảm bảo thực thi các cam kết của các quốc gia thành viên thay vì cơ chế hiện hành như điều phối, xem xét hoặc báo cáo hoạt động thực thi của các quốc gia thành viên lên các cơ quan liên quan của ASEAN.

Thứ ba, tăng cường vai trò của các thiết chế về phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia thông qua phối hợp với các cơ quan liên quan khác của ASEAN; thiết lập các cơ quan thường trực về phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia để góp phần hỗ trợ cho các cơ quan hoạt động theo kỳ họp của ASEAN trong khoảng thời gian không diễn ra cuộc họp có thể ứng phó kịp thời với các tình huống khẩn cấp và quan trọng về phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia.

THS. BÙI THỊ NGỌC LAN

Khoa Pháp luật quốc tế, Trường Đại học Luật Hà Nội

---

Ghi chú: Bài viết được gửi tặng hoặc được sưu tầm, biên tập với mục đích tuyên truyền pháp luật. Nếu phát hiện vi phạm bản quyền vui lòng gửi thông báo cho chúng tôi, kèm theo tài liệu chứng minh vi phạm qua Email: banquyen.vpludvn@gmail.com; Đồng thời, chúng tôi cũng rất mong nhận được tài liệu tặng từ quý bạn đọc qua Email: nhantailieu.vpludvn@gmail.com. Xin cảm ơn quý bạn đọc đã quan tâm tới Viện Pháp luật Ứng dụng Việt Nam.