Căn cứ xác định tên loại văn bản pháp luật

1. Căn cứ pháp lý xác định tên văn bản luật

Đây là căn cứ quan trọng nhất để xác định tên loại văn bản cần ban hành. Tên loại văn bản pháp luật là một yếu tố thể hiện thẩm quyền hình thức của chủ thể ban hành, do vậy nó được pháp luật quy định. Trong nhiều trường họp, chỉ cần dựa vào quy định pháp luật hiện hành là có thể xác định chính xác loại văn bản pháp luật cần sử dụng để giải quyết công việc phát sinh. Pháp luật hiện hành quy định tên loại văn bản được phép sử dụng theo những cách sau:

– Tên loại văn bản được xác định tương ứng với nhóm công việc cần giải quyết. Cách quy định này thường được sử dụng đối với nhóm văn bản áp dụng pháp luật. Trong nhiều trường hợp, pháp luật quy định khá cụ thể, rõ ràng: Để giải quyết loại công việc nào nhất thiết phải sử dụng loại văn bản gì tương ứng; do vậy việc xác định loại văn bản cần ban hành là khá dễ dàng.

Ví dụ: Để tuyển dụng, khen thưởng, kỉ luật, điều động công chức, viên chức, để xử phạt vi phạm hành chính hay giải quyết khiếu nại… thì phải sử dụng quyết định. Xem:

– Nghị định số 138/2020/NĐ-CP ngày 27/11/2020 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quàn lý công chức; Nghị định số 90/2020/NĐ-CP ngày 13/8/2020 của Chính phủ về đánh giá, xếp loại cán bộ, công chức, viên chức;

– Nghị định số 115/2020/NĐ-CP ngày 25/9/2020 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức; Nghị định số 112/2020/NĐ-CP ngày 18/9/2020 của Chính phủ về xử lý kỉ luật cán bộ, công chức, viên chức;

– Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Chương III Phần thứ hai: Xử phạt vi phạm hành chính);

– Luật Khiếu nại năm 2011 (Chương III: Giải quyết khiếu nại).

– Nghị định số 138/2020/NĐ-CP ngày 27/11/2020 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quàn lý công chức; Nghị định số 90/2020/NĐ-CP ngày 13/8/2020 của Chính phủ về đánh giá, xếp loại cán bộ, công chức, viên chức;

– Xác định nội dung của từng loại văn bản.

Đối với nhóm văn bản quy phạm pháp luật, Nhà nước quy định về nội dung của từng loại văn bản quy phạm pháp luật (Xem: Chương II Luật Ban hành văn bàn quy phạm pháp luật năm 2015), trên cơ sở đó người soạn thảo có thể lựa chọn được loại văn bản cần ban hành.

Ví dụ: Luật quy định về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; tội phạm và hình phạt; các chính sách cơ bản về lĩnh vực tài chính, tiền tệ quốc gia, ngân sách nhà nước, thuế, văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại; quy định tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, toà án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước, chính quyền địa phương…( Xem: Khoản 1 Điều 15 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015), Nghị định của Chính phủ quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ; những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của từ hai bộ, cơ quan ngang bộ trở lên (Xem: Khoản 2 Điều 19 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015).

Như vậy, để quy định về những vẩn đề trên cấp có thẩm quyền phải ban hành các hình thức văn bản tương ứng. Chẳng hạn, để quy định về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, Quốc hội phải ban hành luật mà không ban hành nghị quyết; quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, loại văn bản cần ban hành phải là nghị định của Chính phủ mà không phải là quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

Tuy nhiên, có nhiều trường hợp pháp luật chưa hoặc không thể quy định cụ thể về tên loại văn bản cần sử dụng. Chẳng hạn, để điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản, quan trọng, thông thường Quốc hội ban hành luật (Xem: Khoản 1 Điều 15 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015), song Quốc hội cũng có thể giao cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh (Xem: Khoản 1 Điều 16 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015) hoặc trong trường hợp cần thiết Chính phủ cũng có quyền ban hành nghị định (Xem: Khoản 3 Điều 19 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Theo khoản 10 Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, uỷ ban nhân dân ban hành quyết định) để điều chỉnh. Có khi, pháp luật không có quy định rõ ràng về việc các cơ quan khi giải quyết công việc gì thì phải ban hành loại văn bản nào tương ứng mà chỉ quy định chung về các loại văn bản pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của từng cơ quan. Trường hợp một cơ quan được ban hành nhiều loại văn bản pháp luật mà ranh giói, vai trò của mỗi loại văn bản lại không rõ ràng thì người soạn thảo văn bản sẽ rất lủng túng khi lựa chọn chính xác hình thức văn bản cần ban hành. Chẳng hạn, chủ tịch uỷ ban nhân dân các cấp theo quy định của pháp luật hiện hành được quyền ban hành hai loại văn bản pháp luật là quyết định và chỉ thị, đồng thời có thể ban hành một số văn bản hành chính khác như công văn, tờ trình… để phục vụ cho hoạt động quản lý. Cá biệt, có trường hợp pháp luật chỉ quy định chủ thể có thẩm quyền cần ban hành văn bản để giải quyết công việc mà không quy định rõ đó là loại văn bản nào. Những vướng mắc này của pháp luật đã gây khó khăn trong việc xác định hình thức văn bản cho người soạn thảo và có thể tạo ra sự không thống nhất trong hoạt động áp dụng pháp luật của các cơ quan nhà nước.

2. Căn cứ khoa học xác định tên văn bản luật

Pháp luật không phải là căn cứ duy nhất để xác định tên loại văn bản pháp luật sẽ ban hành. Trong trường hợp pháp luật chưa đủ cơ sở để xác định hình thức văn bản thì cần dựa vào những căn cứ khoa học khác, có tác dụng bổ sung, frợ giúp cho căn cứ pháp lý để lựa chọn loại văn bản cần sử dụng vừa đảm bảo đúng pháp luật vừa bảo đảm sự hợp lý.

Với nhóm văn bản quy phạm pháp luật, ngoài căn cứ pháp lý, có thể dựa vào các yếu tố sau để lựa chọn hình thức văn bản phù hợp:

– Căn cứ tỉnh chất của các quan hệ xã hội là đối tượng điều chỉnh của văn bản pháp luật

Tính chất của các quan hệ xã hội được quy định bởi tính chất công việc mà trên cơ sở đó chúng được phát sinh. Như vậy, xác định tính chất các quan hệ xã hội thực chất là xác định tính chất công việc mà cơ quan có thẩm quyền phải ban hành văn bản pháp luật để giải quyết. Tính chất của các quan hệ xã hội được xem xét ở hai khía cạnh sau:

Thứ nhất, là mức độ quan trọng của các quan hệ xã hội mà văn bản pháp luật sẽ điều chỉnh. Dựa trên góc độ này thì các quan hệ xã hội quan trọng cần lựa chọn loại văn bản có hiệu lực pháp lý cao để điều chỉnh, còn đối với những quan hệ ít quan trọng hơn thì ban hành văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn để điều chỉnh. Bởi lẽ các văn bản có hiệu lực pháp lý cao có quy trình xây dựng văn bản chặt chẽ, có sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau (cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định, thẩm fra, các chuyên gia, các nhà khoa học, trong một số trường họp còn trưng cầu ý dân…), nhờ đó mà nội dung văn bản sẽ cân bằng lợi ích của mọi tầng lớp trong xã hội đồng thời phát huy trí tuệ của nhiều người nhằm nâng cao chất lượng của văn bản. Đồng thời, văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao thường có tính ổn định hơn so với văn bản có hiệu lực pháp lý thấp, do vậy văn bản thường được áp dụng trong thời gian dài và trên một phạm vi rộng. Đây là điều kiện cần thiết để xã hội phát triển ổn định đồng thời tạo được tâm lý yên tâm, tin tưởng cho các chủ thể tham gia các quan hệ xã hội do văn bản điều chỉnh.

Mặt khác, với những văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao thông thường Nhà nước chú trọng đến việc bảo đảm thực hiện hơn các văn bản khác, nâng cao hiệu lực thực tế cho văn bản, tạo điều kiện cho các quan hệ xã hội do các văn bản này điều chỉnh giữ vững vai trò quyết định đối với đời sống xã hội.

Ngược lại, việc lựa chọn các văn bản có hiệu lực pháp luật thấp để điều chỉnh các quan hệ xã hội ít quan trọng vừa hoàn toàn phù hợp với sự phân cấp quản lý trong bộ máy nhà nước lại vừa bảo đảm tính dân chủ, linh hoạt, sáng tạo trong hoạt động quản lý, điều hành của các cơ quan, đặc biệt là các cấp chính quyền địa phương.

Thứ hai, là mức độ ổn định của các quan hệ xã hội mà văn bản pháp luật điều chỉnh. Theo quan điểm duy vật biện chứng, các quan hệ xã hội luôn trong trạng thái vận động với tốc độ biến đổi nhanh, chậm khác nhau. Việc lựa chọn hình thức văn bản để điều chỉnh cũng cần phải chú ý đến yếu tố này. Quan hệ xã hội được coi là có tính ổn định khi nó bộc lộ rõ khuynh hướng vận động chủ yếu, ít thay đổi và thường được điều chỉnh bằng văn bản có hiệu lực pháp lý cao như luật, pháp lệnh. Với những quan hệ xã hội có độ ổn định thấp hay khuynh hướng vận động không rõ ràng thì chỉ nên sử dụng những loại văn bản có hiệu lực thấp như văn bản của Chính phủ hay văn bản của các bộ, ngành để điều chỉnh. Bởi lẽ các văn bản có hiệu lực pháp lý cao theo quy định của pháp luật phải trải qua quy trình xây dựng phức tạp, với sự tham gia của nhiều chủ thể và thời gian xây dựng văn bản thường kéo dài đồng thời việc sửa đổi, bổ sung, thay thế hay bãi bỏ những văn bản này cũng khó khăn, chậm hơn các văn bản có hiệu lực pháp lý thấp nên chỉ phù hợp với những quan hệ xã hội có độ ổn định cao, ít thay đổi. Trong khi đó, các văn bản có hiệu lực pháp lý thấp có quy trình xây dựng đơn giản nên được xây dựng khá nhanh, đáp ứng kịp thời nhu cầu điều chỉnh của các quan hệ xã hội thiếu ổn định; mặt khác chúng lại dễ dàng thay đổi để theo sát các quan hệ thiếu ổn định mỗi khi các quan hệ này thay đổi, bảo đảm được sự phù hợp tương đối giữa văn bản pháp luật với các lĩnh vực mà Nhà nước có nhu cầu quản lý.

– Căn cứ phạm vi tác động của văn bản pháp luật

Thứ nhất, là phạm vi tác động về không gian: Phạm vi tác động về không gian của văn bản pháp luật là khoảng không gian (lãnh thổ) mà văn bản pháp luật đó được đem ra áp dụng. Phạm vi này phụ thuộc vào vị trí của cơ quan ban hành văn bản. về nguyên tắc, văn bản pháp luật do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành có hiệu lực trên phạm vi toàn quốc, văn bản do các cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành có hiệu lực trong phạm vi địa phương đó. Nhóm văn bản quy phạm pháp luật, vì có đối tượng tác động chung nên phạm vi tác động về không gian luôn là yếu tố được quan tâm trong khi lựa chọn loại văn bản để ban hành. Do vậy, trước khi ban hành văn bản cần xác định rõ các quan hệ xã hội mà văn bản quy phạm pháp luật sẽ ban hành để điều chỉnh xảy ra ở trung ương hay địa phương, dự kiến phạm vi tác động của văn bản là trên toàn quốc hay chỉ ở một địa phương cụ thể để lựa chọn một trong số các văn bản pháp luật do các cơ quan nhà nước ở trung ương hay địa phương có quyền ban hành để sử dụng cho phù hợp.

Nếu văn bản được ban hành sẽ áp dụng trên phạm vi rộng thì không nên giao cho từng đơn vị hành chính lãnh thổ ban hành; ngược lại nếu vấn đề phát sinh chỉ liên quan đến một đơn vị hành chính lãnh thổ cấp dưới thì cơ quan nhà nước cấp trên không nên can thiệp.

Tuy nhiên, trong các trường hợp ngoại lệ, khi phạm vi tác động về không gian của văn bản pháp luật được mở rộng hoặc thu hẹp hơn so với phạm vi lãnh thổ mà chủ thể ban hành văn bản có thẩm quyền quản lý, thì phạm vi tác động của văn bản không thể trở thành căn cứ chính xác để lựa chọn hình thức văn bản cần ban hành.

Thứ hai, là phạm vi tác động về lĩnh vực xã hội: Các văn bản pháp luật khác nhau tác động đến những lĩnh vực xã hội nhất định theo phạm vi rộng, hẹp khác nhau. Trong khi đó, dựa trên sự phân công, phân cấp về quyền lực và vị trí, chức năng của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, pháp luật hiện hành quy định các chủ thể khác nhau có quyền ban hành văn bản pháp luật để giải quyết các vấn đề phát sinh ở những lĩnh vực và mức độ khác nhau. Do vậy, những vấn đề liên quan đến các lĩnh vực xã hội khác nhau sẽ được điều chỉnh bằng các văn bản pháp luật khác nhau. Neu vấn đề phát sinh chỉ liên quan đến một lĩnh vực xã hội thì nên lựa chọn loại văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của cơ quan quản lý chuyên môn thuộc ngành, lĩnh vực ấy. Ngược lại, những vấn đề liên quan đến nhiều lĩnh vực xã hội khác nhau thì lựa chọn loại văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của cơ quan quyền lực hoặc cơ quan quản lý có thẩm quyền chung. Trong trường hợp văn bản điều chỉnh vấn đề ít quan trọng nhưng liên quan tới một vài lĩnh vực khác nhau thì có thể sử dụng hình thức văn bản liên tịch do các cơ quan, tố chức có liên quan phối hợp ban hành để giảm bớt khối lượng công việc cho cơ quan quyền lực, cơ quan quản lý có thẩm quyền chung đồng thời phù hợp với tình hình thực tế và tạo sự thuận lợi cho việc tổ chức thực hiện.

Với nhóm văn bản áp dụng pháp luật, để lựa chọn tên loại văn bản pháp luật ban hành bảo đảm sự hợp lý cần phải phối họp những quy định của pháp luật với lý luận khoa học pháp lý về vai trò của văn bản. Chẳng hạn, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 quy định Thủ tướng Chính phủ ban hành văn bản pháp luật dưới hình thức quyết định và chỉ thị (khoản 2 Điều 30); Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức duy nhất là quyết định. Như vậy, ngoài các nội dung mà Thủ tướng Chính phủ cần ban hành quyết định quy phạm để điều chỉnh (được quy định tại Điều 20 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015), khi giải quyết những công việc cụ thể thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn như chỉ đạo, điều hành hoạt động quản lý hành chính nhà nước Thủ tướng Chính phủ sẽ ban hành chỉ thị. Hoặc khi giải quyết các công việc cụ thể khác như bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các chức vụ thuộc thẩm quyền… Thủ tướng Chính phủ sẽ ban hành quyết định áp dụng pháp luật theo quy định (Xem: Luật Cán bộ, công chức năm 2008, sửa đổi, bổ sung năm 2019 và Nghị định số 138/2020/NĐ-CP ngày 27/11/2020 cùa Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức; Nghị định sô 90/2020/NĐ-CP ngày 13/8/2020 của Chính phù về đánh giá, xêp loại cán bộ, công chức, viên chức).

Trường hợp các loại văn bản pháp luật mà chủ thể có thẩm quyền ban hành theo quy định của pháp luật được sử dụng với cả hai tính chất: văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật, cần dựa vào vai trò của văn bản để xác định loại văn bản phù hợp với từng trường họp cụ thể. Ví dụ: Nghị quyết được hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành với tính chất văn bản quy phạm pháp luật để quy định những vấn đề theo quy định tại Điều 27 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015; ngoài ra nghị quyết còn được hội đồng nhân dân cấp tỉnh sử dụng với tính chất văn bản áp dụng pháp luật để miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu hội đồng nhân dân cấp tỉnh; phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu hội đồng nhân dân cấp tỉnh; bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của uỷ ban nhân dân cùng cấp và của hội đồng nhân dân cấp huyện…

Trong trường hợp một chủ thể có thẩm quyền ban hành nhiều loại văn bản mà pháp luật không quy định cụ thể mỗi loại văn bản đó được sử dụng để giải quyết công việc gì thì người soạn thảo có thể xem xét xác định tên loại văn bản dựa trên cơ sở kiểu kết cấu và văn phong diễn đạt. Chẳng hạn, để thành lập ban chỉ đạo thực hiện chương trình xoá đói, giảm nghèo ở địa phương, uỷ ban nhân dân tỉnh cần ban hành các mệnh lệnh ngắn gọn chỉ định các thành viên tham gia ban chỉ đạo và trách nhiệm của ban chỉ đạo thì kiểu “kết cấu điều khoản” của văn bản là phù hợp và loại văn bản được coi là hợp lý trong trường họp này phải là quyết định mà không phải là chỉ thị. Nhưng nếu ngoài việc giao nhiệm vụ cho các cơ quan, đơn vị có liên quan trong công tác xoá đói, giảm nghèo tại địa phương, uỷ ban nhân dân tỉnh còn cần phải có sự giải thích, chỉ đạo cụ thể, cặn kẽ thì kiểu kết cấu nên lựa chọn là “kết cấu nghị luận” và hình thức văn bản phù hợp là chỉ thị.

Ghi chú: Bài viết được gửi tặng hoặc được sưu tầm, biên tập với mục đích tuyên truyền pháp luật. Nếu phát hiện vi phạm bản quyền vui lòng gửi thông báo cho chúng tôi, kèm theo tài liệu chứng minh vi phạm qua Email: banquyen.vpludvn@gmail.com; Đồng thời, chúng tôi cũng rất mong nhận được tài liệu tặng từ quý bạn đọc qua Email: nhantailieu.vpludvn@gmail.com. Xin cảm ơn quý bạn đọc đã quan tâm tới Viện Pháp luật Ứng dụng Việt Nam.