Quy trình xây dựng văn bản áp dụng pháp luật

[VPLUDVN] Thủ tục xây dựng văn bản áp dụng pháp luật thông thường được thực hiện đơn giản hơn so với thủ tục xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Điều này xuất phát từ mục đích ban hành văn bản áp dụng pháp luật để giải quyết các loại việc cụ thể phát sinh trong thực tiễn. Tuy nhiên, hiện nay thủ tục ban hành văn bản áp dụng pháp luật chủ yếu được quy định trong những văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh từng lĩnh vực thông qua thủ tục áp dụng pháp luật.

Vì vậy trong một số trường hợp, thủ tục xây dựng văn bản áp dụng pháp luật hiện nay thường căn cứ vào thủ tục áp dụng pháp luật trong việc giải quyết một số loại việc nhất định. Để hoạt động ban hành văn bản áp dụng pháp luật vừa là hình thức thực hiện pháp luật, vừa là cách thức để Nhà nước tổ chức cho các chủ thể có thẩm quyền áp dụng pháp luật, đòi hỏi công tác xây dựng văn bản áp dụng pháp luật cần thực hiện theo những bước như: xác định thẩm quyền và tính chất loại việc cần áp dụng pháp luật; lựa chọn quy phạm pháp luật tương ứng để giải quyết công việc, soạn thảo, thông qua, ban hành văn bản.

1. Thẩm quyền ban hành văn bản áp dụng pháp luật

Có thể nói, xác định thẩm quyền giải quyết công việc cần áp dụng pháp luật và lựa chọn quy phạm pháp luật để áp dụng pháp luật là việc cần thực hiện trước khi tiến hành hoạt động soạn thảo văn bản áp dụng pháp luật. Trên thực tế, nội dung này thường được tiến hành trong giai đoạn chuẩn bị soạn thảo văn bản áp dụng pháp luật.

1.1 Thẩm quyền giải quyết công việc cần áp dụng pháp luật

Để bảo đảm văn bản áp dụng pháp luật ban hành hợp pháp và phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước, đòi hỏi chủ thể ban hành văn bản áp dụng pháp luật phải xác định chính xác những nội dung có liên quan đến hoạt động áp dụng pháp luật. Bởi vì, áp dụng pháp luật trước hết là hoạt động thực hiện pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền. Do vậy, trong quá trình áp dụng pháp luật chủ thể có thẩm quyền buộc phải ban hành các mệnh lệnh để giải quyết công việc phát sinh trong hoạt động quản lý.

Do văn bản áp dụng pháp luật được ban hành là để giải quyết những công việc cụ thể, nên trong quá trình áp dụng pháp luật cần phải xác định rõ: có những loại việc, nhóm việc nào xảy ra trong thực tiễn cần áp dụng pháp luật, và khi áp dụng pháp luật thì tương ứng với mỗi loại việc, nhóm việc sẽ sử dụng những nhóm mệnh lệnh cá biệt liên quan nào? Trong nhiều trường họp có thể thấy, những nhóm mệnh lệnh này thường phản ánh các hoạt động thực tiễn có liên quan đen thẩm quyền áp dụng pháp luật và các quy phạm pháp luật mà nó cụ thê hoá.

Chẳng hạn, để áp dụng pháp luật đối với nhóm việc quy định về tổ chức, hoạt động của các cơ quan nhà nước hoặc các đơn vị trực thuộc thường có các mệnh lệnh liên quan như: thành lập, sáp nhập, giải thể…; đối với nhóm việc về kỉ luật cán bộ, công chức, viên chức trong cơ quan nhà nước, nhóm mệnh lệnh cần xác lập là: khiển trách, cảnh cáo, cách chức, buộc thôi việc…

Như vậy, tính chất, nội dung các nhóm việc, loại việc phát sinh trong thực tiễn cần áp dụng pháp luật được đánh giá là quan trọng và cần thiết để xác định vấn đề cần áp dụng pháp luật là vấn đề nào, có liên quan đến phạm vi điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật nào. Theo đó, việc chỉ ra thẩm quyền giải quyết vấn đề bao gồm thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức thuộc chủ thể nào sẽ được xác lập dựa trên các quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể trực tiếp giải quyết vấn đề đó.

Thứ nhất, thẩm quyền về nội dung trong hoạt động áp dụng pháp luật .

Hiện nay, thẩm quyền áp dụng pháp luật thường được pháp luật thừa nhận thông qua việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể trong hoạt động quản lý nhà nước. Hướng quy định này hiện được coi là cách quy định gián tiếp về thẩm quyền áp dụng pháp luật và có tính chất phổ biến trong hoạt động áp dụng pháp luật tại nhiều cơ quan, tổ chức. Điều này còn cho phép hiểu, đa số các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng đồng thời có thẩm quyền ban hành văn bản áp dụng pháp luật trong việc giải quyết các vấn đề theo nhiệm vụ, quyền hạn mà pháp luật quy định. Cụ thể là Quốc hội, ngoài thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn ban hành văn bản áp dụng pháp luật để giải quyết những loại việc có tính chất nội bộ liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội như: ra nghị quyết về việc bầu, bãi nhiệm, nhiễm nhiệm… các chức vụ cao cấp của bộ máy nhà nước như: Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao… (Xem: Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014); hay Chính phủ ban hành nghị quyết để áp dụng pháp luật trong trường họp sáp nhập, phân chia, giải thể… các đơn vị hành chính hoặc các cơ quan trực thuộc Chính phủ (Xem: Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015).

Ngoài ra, đối với các chủ thể không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhưng vẫn được pháp luật trao thẩm quyền ban hành văn bản áp dụng pháp luật như thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ở địa phương (sở, ban, ngành…); các đơn vị sự nghiệp công lập (học viện, trường học, viện nghiên cứu, bệnh viện…); công chức thi hành công vụ… Trên thực tế, nhóm chủ thể này thường ban hành văn bản áp dụng pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thông qua các quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, tổ chức, hoạt động của nhóm các cơ quan chuyên môn ở địa phương, các đơn vị sự nghiệp nhà nước, hoặc doanh nghiệp nhà nước. Cụ thể là để giải quyết các loại việc phát sinh trong nội bộ cơ quan như: tuyển dụng, điều động, khen thưởng, kỉ luật cán bộ, công chức, thủ trưởng các cơ quan chuyên môn hay thủ trưởng các đơn vị sự nghiệp phải căn cứ vào các quy định của pháp luật quy định về tổ chức và hoạt động của chính cơ quan ban hành văn bản áp dụng pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh công việc cần áp dụng. Do đó, trong nhiều trường hợp các quy định này trở thành cơ sở pháp lý quy định thẩm quyền áp dụng pháp luật của các chủ thể nêu trên. Như vậy, để áp dụng pháp luật trong hoạt động quản lý nhà nước các chủ thể này thường lựa chọn hình thức văn bản áp dụng pháp luật là quyết định.

Ví dụ: Giám đốc sở kế hoạch và đầu tư ban hành quyết định bổ nhiệm trưởng phòng tổ chức cán bộ sở kế hoạch và đầu tư; Hiệu trưởng Trường Đại học Kinh tế quốc dân ban hành quyết định kỉ luật đối với viên chức.

Tuy nhiên, trong hoạt động ban hành văn bản áp dụng pháp luật hiện nay, bên cạnh cách quy định theo hướng gián tiếp, pháp luật còn có những quy định trực tiếp về thẩm quyền ban hành văn bản áp dụng pháp luật đối với một số chủ thể. Việc quy định một cách trực tiếp thẩm quyền áp dụng pháp luật hiện được pháp luật trao cho nhóm chủ thể là cán bộ, công chức nhà nước trong khi thi hành công vụ, cụ thể là: chủ tịch ủy ban nhân dân các cấp; thanh tra chuyên ngành cấp bộ, cấp sở; quản lý thị trường; hải quan; công an nhân dân…

Thứ hai, thẩm quyền về hình thức trong hoạt động áp dụng pháp luật.

Ngoài việc xác định đúng thẩm quyền giải quyết nội dung loại việc cần áp dụng pháp luật, hoạt động áp dụng pháp luật còn đòi hỏi sự lựa chọn chính xác thẩm quyền về hình thức. Trong hoạt động ban hành văn bản áp dụng pháp luật, thẩm quyền về hình thức được xác lập thông qua việc sử dụng tên loại văn bản để áp dụng pháp luật. Việc lựa chọn đúng tên loại văn bản pháp luật trong nhiều trường hợp còn cho phép xác định được những vấn đề thuộc nội dung của văn bản, cũng như thẩm quyền ban hành văn bản. Chẳng hạn, toà án nhân dân ban hành bản án trong hoạt động xét xử; hội đồng nhân dân ban hành nghị quyết trong việc bầu thành viên ủy ban nhân dân cùng cấp; chiến sĩ công an nhân dân ban hành quyết định để xử phạt vi phạm hành chính… Như vậy, xác định đúng thẩm quyền ban hành văn bản áp dụng pháp luật giữ vai trò quan trọng bảo đảm cho quá trình áp dụng pháp luật thực hiện đúng quy định của pháp luật.

1.2 Lựa chọn quy phạm pháp luật để áp dụng pháp luật.

Trên cơ sở đánh giá tính chất, mức độ của các sự việc phát sinh trong thực tiễn cần giải quyết bằng việc ban hành văn bản áp dụng pháp luật, chủ thể có thẩm quyền xem xét việc lựa chọn văn bản quy phạm pháp luật hoặc quy phạm pháp luật điều chỉnh nội dung vấn đề để giải quyết. Theo đó, tương ứng với nội dung, tính chất của các nhóm công việc, chủ thể có thẩm quyền sẽ lựa chọn và sử dụng các quy phạm pháp luật phù hợp để áp dụng pháp luật. Ví dụ: Để giải quyết nội dung công việc liên quan đến hoạt động sắp xếp, tổ chức nhân sự trong các cơ quan nhà nước như: điều động, bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm… các chức vụ nhà nước, văn bản quy phạm pháp luật được lựa chọn để áp dụng pháp luật trong từng trường hợp là văn bản chứa đựng các quy phạm pháp luật tương ứng, liên quan trực tiếp đen vấn đề cần áp dụng. Cụ thể là văn bản quy phạm pháp luật có phạm vi điều chỉnh các vấn đề liên quan đến việc sử dụng và quản lý cán bộ, công chức, viên chức như Luật Cán bộ, công chức…

Với một số hướng quy định về thẩm quyền ban hành văn bản áp dụng pháp luật như trên đã cho thấy, để áp dụng pháp luật trong việc giải quyết các công việc liên quan đến thẩm quyền quản lý nhà nước, đòi hỏi các chủ thể phải lựa chọn chính xác quy phạm pháp luật tương ứng với loại việc cần áp dụng pháp luật, nhằm bảo đảm cho quá trình áp dụng pháp luật được thực hiện một cách hợp pháp và phù hợp với yêu cầu thực tiễn.

2. Soạn thảo văn bản áp dụng pháp luật

Nội dung chứa đựng trong văn bản áp dụng pháp luật thường cụ thể, đơn giản và được xác định dựa trên các quy phạm pháp luật tương ứng. Trên thực tế, việc soạn thảo văn bản áp dụng pháp luật được thực hiện bởi đơn vị cấp dưới trực tiếp của chủ thể ban hành văn bản, hoặc trong một số trường hợp do cán bộ, công chức trực tiếp soạn thảo văn bản khi đang thi hành công vụ theo thẩm quyền hoặc theo quy định của pháp luật. Việc xác định trách nhiệm soạn thảo văn bản áp dụng pháp luật thường căn cứ vào nội dung của văn bản. Để nhận diện nội dung các vấn đề cần áp dụng pháp luật, người soạn thảo thường căn cứ vào các loại việc phát sinh trong nội bộ cơ quan, tổ chức; hoặc căn cứ vào thẩm quyền giải quyết công việc theo quy định của pháp luật, đồng thời qua đó xác định cách thức soạn thảo văn bản áp dụng pháp luật.

về nguyên tắc, nội dung công việc thuộc cơ quan, đơn vị cấp dưới của chủ thể áp dụng có trách nhiệm tham mưu giúp việc, sẽ do cơ quan, đơn vị đó soạn thảo văn bản căn cứ tính chất, nội dung của vấn đề cần áp dụng pháp luật (Xem: Điều 10 Nghị định số 30/2020/NĐ-CP ngày 05/3/2020 của Chính phủ quy định về công tác văn thư). Ví dụ: Để áp dụng pháp luật trong trường hợp bổ nhiệm nhân sự cấp phòng, thủ trưởng cơ quan sẽ trực tiếp giao phòng chức năng là phòng tổ chức cán bộ soạn thảo quyết định bổ nhiệm.

Khi soạn thảo văn bản, các chủ thể này phải xác định rõ hình thức cũng như nội dung của văn bản cần soạn thảo thông qua việc thu thập, xử lý các thông tin có liên quan (Xem: Khoản 2 Điều 10 Nghị định số 30/2020/NĐ-CP ngày 05/3/2020 của Chính phủ quy định về công tác văn thư). Từ đó xác định hướng lựa chọn các quy phạm pháp luật tương ứng để áp dụng pháp luật. Chẳng hạn, quyết định của chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh có nội dung điều động, luân chuyển cạn bộ cấp tỉnh sẽ do sở nội vụ soạn thảo. Khi đó, văn bản quy phạm pháp luật tương ứng được lựa chọn để áp dụng pháp luật là nghị định của Chính phủ quy định nội dung có liên quan đến việc quản lý và sử dụng cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước hiện nay.

Nếu nội dưng công việc cần áp dụng pháp luật có tính chất phức tạp và tác động đến nhiều đối tượng, nhiều đơn vị phát sinh bên ngoài cơ quan, tổ chức (môi trường, giao thông, đất đai, đầu tư, khiếu nại, tố cáo…) thì trong quá trình soạn thảo văn bản, cơ quan, đơn vị soạn thảo phải tiến hành những hoạt động sau:

– Tổ chức lấy ý kiến đối với cá nhân, tổ chức liên quan trực tiếp đến công việc áp dụng pháp luật. Thông thường hoạt động lấy ý kiến sẽ được thực hiện đối với những công việc có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của nhiều đối tượng trong xã hội như: quy hoạch đất đai, điều chỉnh địa giới hành chính, giải quyết khiếu nại, tố cáo… để bảo đảm nội dung văn bản phù hợp với hoàn cảnh thực tiễn, qua đó cơ quan soạn thảo lựa chọn cách giải quyết tối ưu nhất.

– Xác minh, thu thập thông tin, chứng cứ liên quan đến công việc nhằm bảo đảm ban hành văn bản áp dụng pháp luật chính xác. Hoạt động này thường được thực hiện trong một số công việc như cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà; cấp phép xây dựng; tố tụng hình sự, dân sự…

Ngoài việc soạn thảo văn bản áp dụng pháp luật theo cách thức tiến hành nêu hên, hiện nay pháp luật còn có quy định đối với trường hợp giải quyết một số loại việc đơn giản, đòi hỏi kịp thời, nhanh chóng thì cho phép chủ thể có thẩm quyền là cán bộ, công chức trong khi thi hành nhiệm vụ soạn thảo và ban hành văn bản áp dụng pháp luật thực hiện theo thủ tục đơn giản (là việc hoàn chỉnh các quyết định xử phạt vi phạm hành chính theo mẫu cho sẵn). Ví dụ: Chiến sĩ cảnh sát ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ, hay môi trường… trong khi thi hành công vụ (Xem: Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012), hoặc chánh thanh tra sở, chánh thanh tra bộ ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính (Xem: Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012).

Mặc dù văn bản áp dụng pháp luật được soạn thảo để giải quyết các vấn đề thuộc phạm vi nội bộ một cơ quan hay tác động đến nhiều đối tượng, nhiều đơn vị bên ngoài cơ quan thì trong quá trình soạn thảo, chủ thể soạn thảo cần xuất phát từ tính chất của mỗi loại việc hoặc tình huống cụ thể để đưa ra hướng xác định chính xác, phù hợp với các nhóm đối tượng của văn bản.

Ví dụ: Để bầu các thành viên ủy ban nhân dân, hội đồng nhân dân cùng cấp cần xác định một số nội dung liên quan đến các hoạt động thuộc chức năng, nhiệm vụ của hội đồng nhân dân trong việc bầu ủy ban nhân dân cùng cấp, cụ thể là: loại văn bản cần ban hành (nghị quyết), căn cứ pháp lý quy định thẩm quyền (Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2019), mệnh lệnh cá biệt liên quan (bầu thành viên ủy ban nhân dân), đối tượng thực hiện văn bản (các ban của hội đồng nhân dân) và thủ tục thông qua nghị quyết (biểu quyết theo đa số).

3. Trình, thông qua, kí và ban hành văn bản áp dụng pháp luật

Sau khi dự thảo văn bản ảp dụng pháp luật đã được soạn thảo, cơ quan, đơn vị soạn thảo sẽ trình trực tiếp đến cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản. Thông thường, việc trình văn bản áp dụng pháp luật có sự khác biệt đối với mỗi nhóm công việc khác nhau.

Thứ nhất, nếu văn bản giải quyết các vấn đề phát sinh trong nội bộ cơ quan, tổ chức thì chủ thể soạn thảo trực tiếp trình dự thảo văn bản đến chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản. Đa số khi trình dự thảo văn bản áp dụng pháp luật, cơ quan, đơn vị soạn thảo trình bằng tờ trình (nếu công việc quan trọng) hoặc công văn (ít quan họng). Nếu chủ thể ban hành văn bản đồng ý với nội dung của dự thảo thì dự thảo đó được thông qua bởi thủ trưởng cơ quan ban hành văn bản.

Thứ hai, nếu nội dung công việc áp dụng pháp luật đòi hỏi tính chất nhanh chóng, kịp thời hoặc thuộc thẩm quyền giải quyết trực tiếp của công chức thì cơ quan, đơn vị trực tiếp trình văn bản mà không cần tờ trình, công văn để trình và công chức trực tiếp kí ban hành văn bản.

Nểu chủ thể ban hành văn bản đồng ý với dự thảo được trình, sẽ tiến hành thủ tục thông qua văn bản đó. Có hai cách thông qua văn bản áp dụng pháp luật đó là thông qua bởi tập thể (nếu cơ quan ban hành văn bản hoạt động theo nguyên tắc tập thể) và thông qua trực tiếp bởi cá nhân thủ trưởng (nếu cơ quan hoạt động theo nguyên tắc thủ trưởng cá nhân trực tiếp chịu trách nhiệm).

Dự thảo văn bản áp dụng pháp luật sau khi thông qua sẽ được xác lập giá trị pháp lý bằng chữ kí của cấp có thẩm quyền và con dấu họp thức của cơ quan ban hành văn bản. Văn bản áp dụng pháp luật được ban hành bởi cơ quan hoạt động theo nguyên tắc thủ trường tập thể hoặc thủ trưởng cá nhân. Do vậy, việc kí văn bản áp dụng pháp luật với các thể thức kí theo quy định hiện nay thường căn cứ vào tính chất loại việc cũng như vị trí của cơ quan ban hành văn bản. Theo đó, chức vụ của người kí luôn được ghi trước chữ kí và được trình bày theo các thể thức nhất định, phù hợp với cách thức thông qua và thẩm quyền của người kí văn bản, cụ thể là:

– Đối với cơ quan, tổ chức làm việc theo chế độ thủ trưởng, người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền kí tất cả các văn bản của cơ quan, tổ chức. Ngoài ra, người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thể giao cho cấp phó của mình kí thay (KT.) các văn bản áp dụng pháp luật thuộc lĩnh vực được phân công phụ trách và một số văn bản thuộc thẩm quyền của người đứng đầu. Cấp phó kí thay chịu trách nhiệm trước người đứng đầu cơ quan, tổ chức và trước pháp luật 9 Xem: Điều 13 Nghị định số 30/2020/NĐ-CP ngày 05/3/2020 của Chính phủ quy định về công tác văn thư).

– Đối với cơ quan nhà nước hoạt động theo chế độ tập thể, việc kí các văn bản có nội dung quan trọng thuộc thẩm quyền giải quyết phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số, người đứng đầu cơ quan thay mặt (TM.) tập thể lãnh đạo kí các văn bản của cơ quan mình, cấp phó của người đứng đầu và các thành viên giữ chức vụ lãnh đạo khác được thay mặt tập thể, kí thay người đứng đầu cơ quan những văn bản thuộc phạm vi được ủy quyền và những văn bản thuộc các lĩnh vực được phân công phụ trách (Xem: Điều 13 Nghị định số 30/2020/NĐ-CP ngày 05/3/2020 của Chính phủ quy định về công tác văn thư).

Ngoài ra, người đứng đầu cơ quan có thể giao cho chánh văn phòng, trưởng phòng hành chính, trưởng một số đơn vị kí thừa lệnh (TL.) đối với những văn bản có nội dung ít quan trọng. Việc giao kí thừa lệnh phải được quy định cụ thể trong quy chế làm việc hoặc quy chế công tác văn thư của cơ quan, tổ chức (Xem: Khoản 3 Điều 13, Điều 10 Nghị định số 30/2020/NĐ-CP ngày 05/3/2020 của Chính phủ quy định về công tác văn thư).

Văn bản áp dụng pháp luật sau khi được chủ thể có thẩm quyền kí phải được vào sổ, đánh số, đóng dấu để theo dõi và sao gửi tới các đối tượng có liên quan. Việc ban hành văn bản áp dụng pháp luật thường được thực hiện bằng cách giao trực tiếp cho các đối tượng hoặc có thể gửi văn bản qua đường công văn tới đối tượng tiếp nhận văn bản.

Ghi chú: Bài viết được gửi tặng hoặc được sưu tầm, biên tập với mục đích tuyên truyền pháp luật. Nếu phát hiện vi phạm bản quyền vui lòng gửi thông báo cho chúng tôi, kèm theo tài liệu chứng minh vi phạm qua Email: banquyen.vpludvn@gmail.com; Đồng thời, chúng tôi cũng rất mong nhận được tài liệu tặng từ quý bạn đọc qua Email: nhantailieu.vpludvn@gmail.com. Xin cảm ơn quý bạn đọc đã quan tâm tới Viện Pháp luật Ứng dụng Việt Nam.