Quá trình phát triển của pháp luật đất đai qua các thời kỳ

[VPLUDVN] Trải qua quãng thời gian phát triển không ngừng theo định hướng nền kinh tế thị trường theo hướng xã hội chủ nghĩa, Đảng đã xác định khâu quan trọng trong chính sách kinh tế là đổi mới chế độ, chính sách về đất đai, trong đó lấy các chủ thể sử dụng đất làm trung tâm. Về vấn đề này, có nhận định cho rằng: “Quá trình phát triển của pháp luật đất đai qua các thời kỳ có xu hướng ngày càng quan tâm mở rộng các quyền cho người sử dụng đất”. Trong quá trình phát triển, pháp luật đất đai không ngừng được hoàn thiện theo hướng mở rộng quyền năng cho người sử dụng đất. Vậy các tổ chức đã thực thi quyền của người sử dụng đất trên thực tế thời gian qua đã diễn ra như thế nào?

I. Về nhận định “Quá trình phát triển của pháp luật đất đai qua các thời kì có xu hướng ngày càng quan tâm mở rộng các quyền cho người sử dụng đất

Luật cải cách ruộng đất 1953 được coi là pháp luật thành văn đầu tiên của Việt Nam tập trung các quy định về đất đai. Theo đó, Điều 31 Luật này có quy định về quyền của người sử dụng đất như sau:  “Người được chia ruộng đất có quyền sở hữu ruộng đất đó, và không phải trả cho địa chủ hay chính quyền bất cứ một khoản nào. Chính quyền cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu ấy cho người được chia. Mọi khế ước cũ đều huỷ bỏ. Người được chia có quyền chia gia tài, cầm, bán, cho, v.v… ruộng đất được chia.”

Như vậy, pháp luật đất đai năm 1953 của nước ta đã bước đầu thừa nhận quyền của người sử dụng đất, cũng là “người được chia ruộng đất”, đó là “quyền sở hữu ruộng đất đó”. Tuy nhiên, pháp luật nước ta không hề đưa ra một lý giải rõ ràng nào về “thế nào là quyền sở hữu ruộng đất?”. Pháp luật chỉ quy định rất khái quát quyền của người sử dụng đất lúc ấy là quyền sở hữu ruộng đất được hình thành trên cơ sở “được chia ruộng đất” và quyền đó, về mặt pháp lý, được thể hiện ở “giấy chứng nhận quyền sở hữu” ruộng đất được cấp bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đoạn ba Điều 31 Luật cải cách ruộng đất có cụ thể hóa những quyền cơ bản của người sử dụng đất thời kì này. Những người được chia đất thì có quyền sở hữu tư nhân đối với đất của mình bao gồm các quyền chia, cầm, bán, cho… Tuy nhiên lại chưa rõ ràng và cụ thể. Các quy định của pháp luật chỉ mới dừng lại ở bước thừa nhận, thông báo chứ chưa thực sự thể hiện rõ được những quyền cơ bản của người sử dụng đất là gì và được thực thi như thế nào trong thực tế.

Luật Đất đai đầu tiên được ban hành là Luật đất đai năm 1987, tạo nên hình hài của chế độ sở hữu đất đai mới ở Việt Nam, với 3 loại quyền cơ bản về đất đai: Quyền sở hữu, quyền quản lý và quyền sử dụng. Căn cứ theo Luật Đất Đai 1987, Điều 49 về quyền của người sử dụng đất, theo đó, người sử dụng đất có những quyền lợi sau đây: Thứ nhất, được sử dụng đất; thứ hai, được phép hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất và các lợi ích do công trình công cộng bảo vệ hoặc cải tạo đất mang lại theo quy định của pháp luật; thứ ba, được Nhà nước hướng dẫn và giúp đỡ trong việc cải tạo và bồi bổ đất; thứ tư, được đền bù thiệt hại thực tế và được giao đất khác khi đất đang sử dụng bị thu hồi; Thứ năm, được Nhà nước bảo vệ khi bị người khác xâm phạm đến quyền sử dụng đất đai hợp pháp của mình.

So với Luật cải cách ruộng đất năm 1953, có thể thấy ở Luật đất đai 1987, quyền sử dụng đất của người sử dụng đất đã được quy định cụ thể và chi tiết hơn tương đối rõ ràng về quyền lợi, kèm theo đó phát sinh một số nghĩa vụ của người sử dụng đất (ví dụ, phải giao đất cho Nhà nước khi được yêu cầu). Luật đất đai năm 1987 do đó cũng đã cho thấy một cái nhìn rõ ràng hơn về quyền của người sử dụng đất. Tuy nhiên, do sự theo đổi theo giai đoạn lịch sử và sự thay đổi về các chính sách phát triển kinh tế, quyền sử dụng đất của người sử dụng đất theo luật đất đai năm 1987 tuy cụ thể hơn song lại có phần bị hạn chế và eo hẹp hơn trước, đặc biệt trong việc không có những quy định cụ thể về việc cho người sử dụng đất được chuyển nhượng quyền sử dụng đất… mà chỉ quy định về các quyền định đoạt đối với những thành quả tạo ra trên đất.

Đến Luật đất đai năm 1993, Nhà nước ta vẫn duy trì quy định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý”(Điều 1 Luật Đất đai năm 1993). Có thể thấy đến luật đất đai năm 1993, Nhà nước ta đã có cái nhìn xác đáng và đặc biệt quan tâm đến các quyền của người sử dụng đất, điều đó thể hiện ở việc các quy định về quyền của người sử dụn đất được quy định ở những điều khoản đầu tiên, được phân ra rõ ràng hơn ở những điều khoản cụ thể hơn. Nhận thấy, sự hạn chế của luật đất đai năm 1987 đã được luật đất đai năm 1993 hóa giải tương đối triệt để khi luật đất đai năm 1993 đã bắt đầu có những quy định cụ thể, rộng rãi hơn về việc người sử dụng đất đã có quyền tặng cho, để lại thừa kế quyền sử dụng đất, ngoài ra còn đặc biệt nhấn mạnh các quyền năng cơ bản và quan trọng nhất của người sử dụng đất, đó là “Hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất” (theo khoản 2 Điều 3 Luật đất đai năm 1993). Theo đó, quyền của người sử dụng đất lúc này thực sự có những bước mở rộng đột phá khi họ bắt đầu có quyền đối với một chủ thể mới: “quyền sử dụng đất” chứ không đơn thuần chỉ là những thành quả tạo ra trên đất như luật cũ. Sự cụ thể hóa và mở rộng này cho thấy Nhà nước đã cho phép người dân được định đoạt tài sản đất đai trong khuôn khổ pháp luật cho phép.

Ngày 02-12-1998 Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Đất đai được ban hành và Ngày 01-10-2001 tiếp tục sửa đổi một số điều của Luật Đất đai. Qua những lần sửa đổi, bổ sung này, vấn đề quyền của người sử dụng đất cũng đã có sự bổ sung, mở rộng hợp lý hơn tương đối rõ rệt.Với quy định giao đất cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ổn định lâu dài, pháp luật đất đai không ngừng mở rộng các quyền của người sử dụng đất: đó là quyền chuyển đổi, quyền chuyển nhượng, quyền cho thuê, quyền thừa kế và quyền thế chấp quyền sử dụng đất đến việc bổ sung hai quyền năng, đó là quyền cho thuê lại và quyền góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Đó là những quyền của người sử dụng đất không thay đổi từ  luật đất đai sửa đổi 1998 giống với luật đất đai sửa đổi năm 2001.Tuy nhiên so với luật sửa đổi cũ thì Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 ra đời bổ sung quyền bảo lãnh bằng QSDĐ cho người sử dụng đất. Luật đất đai sửa đổi năm 2001 quy định: “Tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có quyền thế chấp giá trị quyền sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai, thì được thế chấp hoặc bảo lãnh bằng giá trị quyền sử dụng đất, tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất đó tại tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam.” Có thế thấy việc bổ sung thêm những quyền của người sử dụng đất của luật đất đai sửa đổi 1998 đến luật đất đai sửa đổi 2001 cho thấy sự mở rộng rõ rệt về quyền của người sử dụng đất, tạo cho người sử dụng đất những thuận lợi trong các giao dịch, từ đó có thể tận dụng triệt để những quyền lợi từ đất, phù hợp hơn với nền kinh tế đang phát triển theo hướng kinh tế thị trường của nước ta lúc bấy giờ.

Quyền lựa chọn hình thức giao đất, thuê đất là một quyền mới được bổ sung trong luật đất đai 2003 so với luật đất đai 2001, thể hiện sự tôn trọng của nhà nước đối với quyền tự do lựa chọn hình thức sử dụngng đất cho phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh thực tế của người sử dụng. Đây cũng là một minh chứng cho việc pháp luật đất đai luôn luôn quan tâm và bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp cho người sử dụng đất, tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình sử dụng đất của người sử dụng đất. Hơn nữa, quy định này ra đời còn phúc đáp các đòi hỏi của việc sử dụng đất trong điều kiện kinh tế thị trường.

Luật đất đai hiện hành là luật đất đai năm 2013 được hoàn thiện theo hướng quy định cụ thể các quyền, nghĩa vụ của từng đối tượng sử dụng đất (cơ quan, tổ chức nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp công lập, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, hộ gia đình, cá nhân,…) phù hợp với các hình thức giao đất, thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất và quy định các điều kiện khi người sử dụng đất thực hiện các quyền của người sử dụng đất. Sau khi đưa ra các quyền lợi chung của người sử dụng đất, là sự kế thừa và phát triển của các đạo luật đất đai cũ, pháp luật đất đai năm 2013 đặc biệt quan tâm, cụ thể hóa đồng thời mở rộng các quyền của người sử dụng đất trong vấn đề chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất.

Luật đất đai năm 2013 cũng không giới hạn mục đích thế chấp quyền sử dụng đất chỉ để vay vốn sản xuất kinh doanh như Luật Đất đai năm 2003: Theo điểm g Khoản 01 Điều 179 Luật Đất đai năm 2013: “Thế chấp quyền sử dụng đất tại tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam, tại tổ chức kinh tế khác hoặc cá nhân theo quy định của pháp luật”. Bên cạnh đó, luật đất đai năm 2013 bổ sung quy định về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất đối với trường hợp được miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; quyền của tổ chức kinh tế nhập góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất; quyền tự đầu tư trên đất của hộ gia đình, cá nhân. Pháp luật nước ta còn dành ra một điều luật 172 về Quyền lựa chọn hình thức trả tiền thuê đất v.v…. Ngoài ra, về điều kiện thực hiện các quyền của người sử dụng đất cũng được bổ sung để cụ thể hóa và làm rõ ràng hơn việc thực thi quyền của người sử dụng đất trong thực tế.

Trên đây là một số những dẫn chứng cho thấy rằng trong suốt quá trình hình thành và phát triển của mình, luật đất đai Việt Nam không ngừng đổi mới trong vấn đề quy định về các quyền của người sử dụng đất. Theo đó, quyền của người sử dụng đất theo pháp luật đất đai không ngừng được mở rộng, bên cạnh những quyền năng cơ bản, thiết yếu, các quyền lợi khác thiết thực gắn liền với đất cũng được nhà nước ta quan tâm mở rộng để đảm bảo phù hợp với xu hướng nền kinh tế thị trường. Từ đó, có thể thấy nhận định đưa ra cho rằng “Quá trình phát triển của pháp luật đất đai qua các thời kì có xu hướng ngày càng quan tâm mở rộng các quyền cho người sử dụng đất” là hoàn toàn xác đáng, đúc kết được phần nào quá trình phát triển pháp luật đất đai ở nước ta.

II. Đánh giá về việc tổ chức thực thi quyền của người sử dụng đất trên thực tế thời gian qua:

1. Đánh giá về thực trạng vấn đề tổ chức thực thi quyền của người sử dụng đất trên thực tế thời gian qua:

Nhờ có pháp luật ngày càng tiến bộ, thực tiễn thực thi quyền của người sử dụng đất trên thực tế tương đối ổn định, tuân thủ theo đúng quy định của pháp luật.

Tuy nhiên, thực tế cho thấy, vẫn còn tồn tại một số hạn chế trong quá trình thực thi quyền sử dụng đất của các chủ thể trên thực tế. Một trong những số đó có thể kể đến như việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần đầu cho người sử dụng đất vẫn chưa hoàn thành đã tác động không nhỏ đến việc thực hiện quyền của người sử dụng đất. Về hình thức giao đất, cho thuê đất, định giá đất trên thực tế vẫn còn nhiều điểm chưa phù hợp. Hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất chưa được triển khai thực hiện nghiêm túc. Về quy định của Luật Đất đai đối với thời hạn sử dụng đất và gia hạn thời hạn sử dụng đất, trên thực tế quy định về thời hạn sử dụng đất không đạt được ý nghĩa vì rất nhiều người dân chưa sử dụng hết thời hạn sử dụng đất được Nhà nước giao đã chuyển nhượng lại cho người khác; cũng rất ít trường hợp khi thời hạn sử dụng đất đã hết mà người dân cầm giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đến cơ quan có thẩm quyền xin gia hạn thời hạn sử dụng đất. Về vấn đề bồi thường giải phóng mặt bằng khi thu hồi đất: Trong quá trình thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng để xây dựng hạ tầng cơ sở, thực hiện các dự án đầu tư của Nhà nước, của các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế… Người sử dụng đất có quyền được bồi thường  nhưng việc thu hồi giải phóng mặt bằng nhiều khi không tuân thủ trình tự do pháp luật quy định, giá đất bồi thường và giá đất thực tế chênh nhau quá lớn không đảm bảo quyền lợi cho người sử dụng đất. Về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Luật Đất đai quy định người sử dụng đất : “được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”. Đây là quyền của người sử dụng đất, nhưng trên thực tế quyền này của người sử dụng đất bị xem như là nghĩa vụ. Để được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, người sử dụng đất phải qua nhiều thủ tục phức tạp, vì vậy dẫn đến tiến độ triển khai việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nhìn chung còn chậm làm ảnh hưởng đến quyền của người sử dụng đất trong việc thực hiện quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, vay vốn. Bên cạnh đó, trong một số trường hợp cụ thể, việc chểnh mảng, giải quyết không triệt để vấn đề sử dụng đất của các cơ quan nhà nước đã gây ra phẫn nộ đối với các chủ thể sử dụng đất, dẫn tới biểu tình vì cho rằng các quyền của mình không được nhà nước bảo vệ…

Trên đây chỉ là một số những bất cập về vấn đề thực thi quyền sử dụng đất trong thực tế.

2. Ý kiến đóng góp hoàn thiện vấn đề tổ chức thực thi quyền của người sử dụng đất trên thực tế:

Từ những bất cập đã nêu, tôi xin phép được đưa ra những ý kiến đóng góp để góp phần hoàn thiện thực trạng trên như sau: Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến đến mọi tầng lớp nhân dân các quy định của pháp luật đất đai; Đảm bảo công bằng trong việc tiếp cận thông tin về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và xét duyệt dự án đầu tư; Hoàn thiện quy định của pháp luật về các trường hợp thu hồi đất và giá thu hồi đất theo hướng thu hẹp phạm vi thu hồi đất theo thủ tục hành chính đối với các dự án phục vụ mục đích kinh tế; Đẩy mạnh thực hiện công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất để sớm hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; Tiếp tục củng cố và kiện toàn bộ máy cơ quan quản lý nhà nước về đất đai từ tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương, quận/huyện, phường/xã/thị trấn nhằm nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ công chức làm công tác quản lý đất đai; Tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với các giao dịch về đất đai.

KẾT LUẬN

Hệ thống pháp luật đất đai trải qua các thời kỳ đổi mới ngày càng được hoàn thiện và một trong những thành tựu lớn của pháp luật đất đai đó là mở rộng quyền của người sử dụng đất. Việc mở rộng quyền của người sử dụng đất đã mang lại những kết quả to lớn giúp cho việc sử dụng đất đai ngày càng hiệu quả hơn. Tuy nhiên, việc thực thi quyền người sử dụng đất trong thực tế tuy đã có nhiều tiến bộ song vẫn còn tồn tại những bất cập cần được cả Nhà nước và người sử dụng đất tích cực sửa đổi.

Ghi chú: Bài viết được được gửi tặng hoặc được sưu tầm, biên tập với mục đích tuyên truyền pháp luật. Nếu phát hiện vi phạm bản quyền vui lòng gửi thông báo cho chúng tôi, kèm theo tài liệu chứng minh vi phạm qua Email: banquyen.vpludvn@gmail.com; Đồng thời, chúng tôi cũng rất mong nhận được tài liệu tặng từ quý bạn đọc qua Email: nhantailieu.vpludvn@gmail.com. Xin cảm ơn quý bạn đọc đã quan tâm tới Viện Pháp luật Ứng dụng VIệt Nam.